ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/4292/17
адміністративне провадження № К/9901/20960/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Нацкомфінпослуг) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13  березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Келеберди В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів: Файдюка В.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом Нацкомфінпослуг до Державної регуляторної служби України (далі - ДРС), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Приватне акціонерне товариство «Страхове товариство «Іллічівське» (далі - ПрАТ «СТ «Іллічівське»), про визнання протиправним та скасування розпорядження,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Нацкомфінпослуг звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження ДРС від 13 лютого 2017 року №  35 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» (далі - Розпорядження №  35).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13 березня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 24 червня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що, зважаючи на те, що ДРС та Нацкомфінпослуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності, при цьому, позивач, як орган ліцензування, здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а ДРС, як спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, здійснює виключні функції контролю (державний нагляд) за дотриманням позивачем, як органом ліцензування, законодавства у сфері ліцензування, суд дійшов висновку, що відповідачем не було порушено права та охоронювані законом інтереси позивача у зв`язку з виданням Розпорядження № 35, оскільки оскаржуване розпорядження є формою державного нагляду передбаченого законодавством.
З огляду на викладене, Розпорядження № 35 було видано ДРС з дотриманням законодавчо визначеного порядку, на підставі, в межах та у спосіб, визначений частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статті 5 Закону України від 02.03.2015 №  222-VІІІ «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон №  222-VІІІ), а тому відсутні підстави для задоволення адміністративного позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
24 липня 2019 року до Верховного Суду звернулася Нацкомфінпослуг із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у справі судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
У скарзі йдеться про те, що Нацкомфінпослуг не ставила під сумнів застосування ДРС процедури винесення розпорядження про усунення порушень, адже вона прямо закріплена в законі. Предметом оскарження є зміст розпорядження ДРС, якому судами не надано належної правової оцінки, оскільки по суті не досліджувався.
Посилається на те, що Закон №  222-VІІІ прямо передбачає, що ліцензії отримання до набрання чинності цим законом є діючими, а отже законодавець діючими визнав і Ліцензійні умови, що діяли до набрання чинності законом, а тому висновки суду суперечать загальним принципам здійснення ліцензійної діяльності, а оскаржуване розпорядження ДРС є незаконним.
Вважає, що у даному випадку наявні ознаки втручання ДРС в частині зобов`язання органу ліцензування скасувати розпорядження, які за своєю природою є реалізацією державним колегіальним органом своїх повноважень, в дискрецію державного органу.
У відзивах на касаційну скаргу ДРС та ПрАТ «СТ «Іллічівське» просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій  Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2019 року відкрив касаційне провадження.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26 вересня 2016 року до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг надійшло звернення ПрАТ "СТ "Іллічівське" щодо проведення позапланової виїзної перевірки з метою визначення ступеня фінансової стійкості товариства та у зв`язку із проведення аудиту.
27 вересня 2016 року позивачем видано наказ № 291 "Про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю)" відповідно до якого вирішено у період з 28  вересня по 11 жовтня 2016 року здійснити позаплановий захід державного нагляду (контролю) шляхом проведення перевірки товариства на предмет дотримання вимог щодо платоспроможності та виконання зобов`язань за укладеними у період з 31 грудня 2015 року по 28 вересня 2016 року договорами страхування.
28 вересня 2016 року Нацкомфінпослуг було винесено направлення на здійснення державного нагляду (контролю) Товариства, яке отримано представником Товариства Трохименко В.В. (за довіреністю) що підтверджується підписом про отримання.
13 жовтня 2016 року Нацкомфінпослуг було винесено розпорядження №  2563 яким встановлено, що товариством порушено вимоги законодавства у сфері фінансових послуг, та зобов`язано Приватне акціонерне товариство "Страхове товариство "Іллічівське" усунути порушення законодавства про фінансові послуги, зазначені в пунктах 2, 3, 4, 5, 6 констатуючої частини даного розпорядження та повідомити позивача про усунення порушень з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 14 листопада 2016 року.
У зв`язку із вчиненням товариством порушень, зазначених у пункті 2 частини першої статті 41 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", директору департаменту страхового регулювання та нагляду застосувати до товариства захід реагування, визначений пунктом 3 частини першої статті 40 вказаного Закону за порушення, зазначені у пункту 1 констатуючої частини цього розпорядження у термін включно до 19 жовтня 2016 року.
Копію винесеного розпорядження отримано представником товариством 18 жовтня 2016 року.
18 листопада 2016 року позивачем складено акт №106/13/6-09 про невиконання Товариством Розпорядження №2563 про усунення порушень ліцензійних умов встановлених для провадження страхової діяльності у якому зафіксовано порушення законодавства про фінансові послуги.
Товариство листом від 11 листопада 2016 року №4148-РВ (вх.№8888/ск від 11  листопада 2016 року) повідомило Нацкомфінпослуг про заходи щодо усунення порушень.
У зв`язку із не усуненням порушень зазначених в пунктах 3, 4, 5 та 6 Розпорядження, Товариство просило подовжити строк виконання Розпорядження.
За таких обставин, Нацкомфінпослуг встановлено, що станом на 18 листопада 2016  року товариством не надано інформацію про виконання вимог розпорядження, що свідчить про його невиконання.
З урахуванням викладеного, керуючись статтею 39 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", пунктом 5 частини другої, частиною восьмою статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", підпунктом 41 пункту 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1070, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, 22 листопада 2016 року прийняла розпорядження №2907 (далі - Розпорядження 2907) про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності Товариства.
Інформація щодо Товариства була оприлюднена на офіційному сайті Нацкомфінпослуг у розділі "Зупинення, обмеження діяльності фінансових установ, а саме: Приватне акціонерне товариство "Страхове товариство "Іллічівське".
21 грудня 2016 року товариство звернулось зі скаргою до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України на рішення Нацкомфінпослуг щодо анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності.
13 лютого 2017 року Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження №35 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, скасувавши розпорядження від 22 листопада 2016 року №  2907 по анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності Товариства.
Позивач вважаючи, що відповідачем не надано належної оцінки розпорядженню Нацкомфінпослуг від 22 листопада 2016 року №  2907 про анулювання ліцензії на провадження страхової діяльності, прийнятому стосовно третьої особи, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Судами встановлено, що на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09.02.2017 № 20.1, ДРС прийнято розпорядження від 13.02.2017 №  35, яким у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПрАТ «СТ «Іллічівське» від 21.12.2016 зобов`язано Нацкомфінпослуг усунути порушення вимог пункту 3 частини другої статті 6, частини другої статті 9, частини сьомої статті 19 Закону № 222-VIII, скасувавши розпорядження від 22.11.2016 №  2907 про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПрАТ «СТ «Іллічівське»  та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4  листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 35 від 13 лютого 2017 року «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».
Згідно з пунктом 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1070/2011 Нацкомфінпослуг, є державним колегіальним      органом,     підпорядкованим     Президенту     України, підзвітним Верховній Раді України та здійснює державне регулювання      ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.
Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Найкомфінпослуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).
Так, одним із повноважень Найкомфінпослуг, визначених підпунктом 12 пункту 4 Положення № 1070, є видача фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг.
При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014  року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.
Відповідно до статті 91 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Частиною першою та другою статті 4 Закону № 222-VIII визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Нацкомфінпослуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомфінпослуг як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.
Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Нацкомфінпослуг та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Як свідчать матеріали справи, Нацкомфінпослуг обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності у сфері надання фінансових послуг та захисту прав осіб, які є користувачами вказаних послуг.
Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно зі статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
Зважаючи на те, що право Нацкомфінпослуг на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що Нацкомфінпослуг у цій справі не має права на звернення до суду.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року по справі №826/3115/17 (11-892апп19) та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року скасувати.
Провадження у справі № 826/4292/17 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          Л.В. Тацій
Судді  :                                                                                            Л.Л. Мороз
                                                                                                    С.Г. Стеценко