ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 715/342/17
адміністративне провадження № К/9901/38884/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративної справи № 715/342/17
за позовом ОСОБА_1 до Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області, третя особа на стороні відповідача: ОСОБА_2 про визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування та його скасування, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Глибочицького районного суду Чернівецької області від 29 травня 2017 року
(ухвалену у складі головуючого судді Цуренка В.А.)
та на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Граба Л.С., суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
УСТАНОВИВ
1. ОСОБА_1 звернувся до суд з позовом до Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача: ОСОБА_2 , у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Йорданештської сільської ради № 85-10/2016 від 22 вересня 2016 року «Про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на території Йорданештської сільської ради ОСОБА_2 ».
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що оскарженим рішенням відповідача було протиправно надано третій особі дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки у власність, яка у свою чергу перебувала у користуванні покійного батька позивача та права на неї за заповітом у якості спадщини перейшли до ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3.29 травня 2017 року Глибоцький районний суд Чернівецької області вирішив:
У задоволенні позовних ОСОБА_1 до Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області, третя особа на стороні відповідача: ОСОБА_2 про визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування та його скасування відмовити.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що одержання ОСОБА_2 дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства - не означає позитивного рішення про передачу даної земельної ділянки у власність, оскільки вказаним рішенням суб`єкта владних повноважень, що винесено внаслідок реалізації Йорданештською сільською радою Глибоцького району Чернівецької області владних повноважень, не формується відповідне волевиявлення щодо розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї ОСОБА_2 . 
Крім того судом зроблено висновок, що вказане рішення суб`єкта владних повноважень не надає будь-яких прав на земельну ділянку ОСОБА_2 , а отже не створює спір про право на земельну ділянку, тому вказаний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду судами адміністративної юрисдикції.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 06 вересня 2017 року Вінницький апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Глибоцького районного суду Чернівецької області від 29 травня 2017 року - без змін.
6. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про безпідставність задоволення позовних  вимог, оскільки відповідач діяв  в межах  повноважень та у  спосіб, що передбаченні чинним законодавством України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.17 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
8. У касаційній скарзі скаржник просить постанову  Глибоцького районного суду від 29 травня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі № 715/342/17 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.    
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. 
У касаційній скарзі позивач посилається на те, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки третій особі було прийнято на підставі неправдивих відомостей, оскільки спірна земельна ділянка не перебувала в користуванні ОСОБА_2 , а була закріплена за іншим домоволодінням - будинком АДРЕСА_2 , власником якого є інша фізична особа. За таких обставин, скаржник вважає, що відповідач в такій ситуації мав би відмовити третій особі в задоволенні заяви в порядку та у спосіб, встановлений ст.118 Земельного кодексу України.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою    позивача на постанову  Глибочицького районного суду Чернівецької області від 29 травня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі № 715/342/17.
10. 23 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення ОСОБА_2 на касаційну скаргу.
11. 15 березня 2018 року справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.
12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
13. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від   20 квітня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області № 85-10/2016 від 22 вересня 2016 року задоволена заява ОСОБА_2 про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 0,2000 га в межах населеного пункту с. Йорданешти Глибоцького району Чернівецької області.
Відповідно до довідки Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області № 159 від 01 лютого 2017 року ОСОБА_3 на день смерті був зареєстрований та фактично проживав в будинку АДРЕСА_3 .
Рішенням сесії Карапчівської сільської ради народних депутатів Глибоцького району Чернівецької області від 26 жовтня 1993 р. «Про делегування виконкому сільської ради народних депутатів рішення питань про регулювання земельних відносин» виконкому Карапчівської сільської ради народних депутатів делеговані повноваження сільської ради в частині надання дозволів на будівництво житлових будинків, виділення земельних ділянок та вирішення інших питань, які пов`язані з землею.
Відповідно до архівного витягу за №4/1 від 04 січня 2017 р. згідно протоколу №2 засідання виконкому Карапчівської сільської ради народних депутатів від 14 березня 1994 р. прийнято рішення №2/1 «Про приватизацію присадибних ділянок громадян сіл Карапчів та Підлісне», яким передано у власність батькові позивача ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , мешканню с. Підлісне (с. Йорданешти) Глибоцького району Чернівецької області присадибну земельну ділянку в розмірі 0,46 га.
ІНФОРМАЦІЯ_2 ОСОБА_4 помер, що підтверджується довідкою №158 від 01 лютого 2017 року, виданою виконавчим комітетом Йорданештської сільської ради.
На підставі договору дарування житлового будинку від 23.10.2007 року серії ВКВ №856337, який зареєстрований в реєстрі за №7278 у ОСОБА_1 виникло право власності на житловий будинок з приналежними до нього господарськими будівлями та спорудами, загальною площею 37 кв. м., житловою площею 15,3 кв.м., розташованого по АДРЕСА_2 .
Рішенням Йорданештської сільської ради №45-7/2016 від 17 травня 2016 року затверджено ОСОБА_1 технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості по безоплатній передачі у власність земельну ділянку площею 0,25 га - для будівництва і обслуговування жилого будинку господарських будівель та споруд в АДРЕСА_2 та надано її останньому у власність.
Згідно погосподарських книг, за батьком позивача - ОСОБА_4 , який помер ІНФОРМАЦІЯ_2 обліковувалось з 1990 по 1996 роки 0,50 га землі; з 1997 по 2000 роки - 0,06 та для обслуговування житлового будинку і 0,44 га під ріллю (сільське господарство); в 2001 році - 0,25 га для обслуговування житлового будинку і 0,25 га для ведення особистого підсобного господарства; з 2002 по 2010 роки - 0,06 га для будівництва, обслуговування житлового будинку, господарських будівель і 0,44 га для ведення особистого селянського господарства.
Згодом ОСОБА_1 було відмовлено в наданні дозволу на складання документації із встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості по безоплатній передачі у власність земельної ділянки 0,2379 га. для ведення особистого селянського господарства.
Вважаючи, що спірним рішенням суб`єкта владних повноважень порушуються права позивача на земельну ділянку, яка є об`єктом цього рішення, позивач звернувся до суду за захистом власних прав у судовому порядку.
ІІІ.  ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.  Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
17. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.    
  Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 КАС  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір,  публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи  (пункти 1, 2 частини першої  статті 4 КАС).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У пункті 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що  суб`єкт владних повноважень - це  орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий  спір має  особливий  суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень  є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_1 оскаржив до суду рішення органу місцевого самоврядування про надання третій особі - ОСОБА_2 дозволу  на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої він також звертався до цього суб`єкта владних повноважень із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, вважаючи, що саме він має право отримати у власність земельну ділянку, якою користується.
При цьому, як було встановлено судами попередніх інстанцій, спірна земельна ділянка входила до складу земельної ділянки, яка перебувала в користуванні покійного батька позивача - ОСОБА_4 та, як стверджує позивач, речове право на котру за заповітом перейшло до нього.
Варто зазначити, що обставини успадкування позивачем речового права на спірну земельну ділянку ОСОБА_4 досліджувалися у цивільному провадженні за позовом ОСОБА_1 до Глибоцької районної державної адміністрації, ОСОБА_2 , Йорданештської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області про скасування рішення ради, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку та визнання права на завершення приватизації  у справі №  715/2316/18.
Частиною першою статті 19 ЦПК передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від  14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16.
Крім того, скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою за заявою позивача в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами щодо права на земельну ділянку, а тому не виконується основне завдання судочинства.
Подібну правову позицію було викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 305/216/18.
Таким чином, спір хоч і пов`язаний з оцінкою повноважень суб`єкта владних повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, проте визначальним є існування не реалізованого належним чином речового права у позивача на цю земельну ділянку, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
18. За змістом п. 5 ч. 1  ст. 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закрити провадження у справі.
Відповідно до п. 1 ч. 1  ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Частиною першою  статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених  статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Беручи до уваги наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
19.  Відповідно до частини шостої  статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки, Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями   341,  344,  349,  354,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
1.  Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2.  Постанову  Глибоцького районного суду від 29 травня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі № 715/342/17 - скасувати.
3. Провадження у справі закрити.
4. Роз`яснити ОСОБА_1 право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
5. Роз`яснити ОСОБА_1 право протягом десяти днів з дня отримання ними відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
6.  Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Т.Г. Стрелець
Судді                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій