П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

______________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 травня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 540/2212/20	
                                                                                        Головуючий І інстанції Попов В.Ф.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Осіпова Ю.В.,
суддів –  Косцової І.П., Скрипченка В.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року (м.Херсон, дата складання повного тексту рішення – 17.11.2020р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради та 3-ї особи Виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

12.08.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Херсонської міської ради та 3-ї особи виконкому Херсонської міської ради, в якому, просив суд: 
- визнати протиправною бездіяльність Херсонської міськради, виражену у не включенні у перелік видів міського транспорту загального користування щодо користування яким встановлено пільгу (безкоштовний проїзд) пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, що встановлюється п.4.16 Розділу 4 «Основні заходи щодо реалізації програми» міської комплексної програми «Соціальний захист», яка затверджена Рішенням міськради від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), окремого виду міського транспорту загального користування - автомобільного транспорту;
- зобов`язати міськраду внести зміни у пункт 4.16 розділу 4 «Основні заходи щодо реалізації програми» міської комплексної програми «Соціальний захист», що затверджена рішенням міськради від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), шляхом доповнення його окремим абзацом щодо автомобільного транспорту, виклавши його у наступній редакції: 
«- автомобільним транспортом загального користування пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства»;
- зобов`язати відповідача подати у місячний строк звіт про виконання рішення суду.     
13.08.2020 року ОСОБА_1 звернувся до окружного суду з уточненою позовною заявою, в якій просив:
-   визнати протиправною бездіяльність Херсонської міськради, виражену у не включенні у бюджет на 2020 року міського автомобільного транспорту загального користування щодо користування яким встановлено пільгу (безкоштовний проїзд) пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, що встановлюється п.4.16 р.4 «Основні заходи щодо реалізації програми» міської комплексної програми "Соціальний захист", яка затверджена рішенням міськради від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), окремого виду міського транспорту загального користування - автомобільного транспорту;
- зобов`язати міську раду внести зміни у План на 2020 рік, шляхом доповнення нового пункту у додатку №2 п.1.8 рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2229 в наступній редакції: «Компенсаційні виплати підприємствам за пільговий проїзд окремої категорії громадян у міському автомобільному транспорті загального призначення» із зазначенням витрат на фінансове забезпечення компенсаційних виплат у Плані на 2020 рік»;
- зобов`язати міську раду внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджений рішенням ХМР від 23.01.2020р. №2300, шляхом перерозподілу і доповнення витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист" в п.5 рішення від 23.01.2020р. №2300;
- зобов`язати міську раду внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджений рішенням ХМР від 23.01.2020р. №2300, шляхом доповнення новим пунктом розділу Управління соціальної політики Херсонської міської ради, у додатку № 7 пункту 5 рішення від 23.01.2020 р. №2300, виклавши їх у наступній редакції: «- Компенсаційні виплати на пільговий проїзд міським автомобільним транспортом окремим категоріям громадян»; із зазначенням до доповненого пункту витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист";
- визнати протиправною бездіяльність міськради, виражену в невиконанні вимоги ч.17 ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт» і неприйнятті «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом»;
- зобов`язати відповідача затвердити «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом» з переліком громадян, які відносяться до окремої категорії громадян, що мають право на пільги, які надаються державою;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, виражену в невиконанні вимог п.4 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2004р. №1735 і неприйнятті «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом»;
- зобов`язати міську раду затвердити «Правила надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом» з переліком громадян, які відносяться до окремої категорії громадян, що мають право на пільги, які надаються державою;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, виражену у неприйнятті рішення із зазначенням переліку окремої категорії громадян, яким встановлено пільгу, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, чим звужують права цієї окремої категорії громадян;
- зобов`язати міську раду затвердити рішення із зазначенням переліку окремої категорії громадян, яким встановлено пільгу, які мають право на це відповідно до чинного законодавства. 
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що він є пенсіонером за віком  і має право на пільги, встановлені законодавством України для пенсіонерів, зокрема, і на безкоштовний проїзд у міському транспорті. Однак відповідач своєю протиправною бездіяльністю фактично звужує обсяг його соціальних гарантій, зокрема, права на безкоштовний проїзд в міському автомобільному транспорті. Також, позивач вважає протиправною бездіяльність відповідача і по неприйняттю правил перевезення автомобільним та електричним транспортом у м. Херсоні.
21.09.2020 року до окружного суду від Херсонського міського голови надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі з тих підстав, що позивач є пенсіонером за віком і у нього взагалі відсутнє право на безкоштовний пільговий проїзд, що свідчить про недоведеність порушення його прав міською радою.
Ухвалою судді Херсонського окружного адміністративного суду від 17.08.2020р. у даній справі відкрито провадження. 
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 – задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Херсонської міської ради щодо невиконання вимог ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт» в частині неприйняття «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом». Зобов`язати Херсонську міську раду розробити та затвердити «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом». Визнано протиправною бездіяльність Херсонської міської ради щодо невиконання Постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2004р. №1735 в частині неприйняття «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом». Зобов`язати Херсонську міську раду розробити та затвердити «Правила надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом». В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, ОСОБА_1 09.12.2020 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення було частково порушено норми матеріального і процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17.11.2020р. в частині не задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення – про задоволення позову у повному обсязі. 
Херсонська міська рада та 3-ї особа - Виконком Херсонської міської ради вказане рішення суду 1-ї інстанції в апеляційному порядку не оскаржили.
16.01.2021 року матеріали даної справи, разом з вказаною вище апеляційною скаргою, надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.  
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2021р. відрито апеляційне провадження по даній справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та/або неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.      
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.
Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи. 
Позивач ОСОБА_1 є пенсіонером за віком, що підтверджується пенсійним посвідченням серії НОМЕР_1 від 23.08.2018р.
31.07.2020р. позивач звернувся до Херсонської міськради із письмовим запитом на інформацію (вх. №Із-П-192 від 31.07.2020р.), на який отримав відповідь №Із-П-192 від 06.08.2020р. з додатками у вигляді копій рішень Херсонської міської ради «Про внесення змін та доповнень до міської комплексної програми «Соціальний захист» №42 від 12.02.2016р., №452 від 28.10.2016р. та №538 від 21.03.2017р.
В той же день, т.б. 31.07.2020р., позивач подав до відповідача інший запит на інформацію (вх. №Із-П-190 від 31.07.2020р.), на який отримав відповідь №Із-П-190 від 06.08.2020р. з додатками у вигляді копії рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 року» №2300 від 23.01.2020р.
Далі, зі змісту отриманих додатків (рішень ХМР) позивач встановив, що п.1.4 рішення Херсонської міської ради «Про внесення змін та доповнень до міської комплексної програми «Соціальний захист» №42 від 12.02.2016р. міську комплексну програму було доповнено п.4.16 наступного змісту: «Встановити пільгу з безкоштовного проїзду водним та електротранспортом пенсіонерам за віком, інвалідам та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, починаючи з 01.01.2016р.». Термін виконання – 2016 рік, виконавець – Управління соціальної політики.
За позицією позивача така редакція п.4.16 міської комплексної програми «Соціальний захист» порушує його права та інтереси, оскільки в ньому відсутній абзац такого змісту «- автомобільним транспортом загального користування пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства». 
Крім того, зі змісту рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 року» №2300 від 23.01.2020р. позивач також встановив, що у Бюджет міста на 2020 року не було включено міський автомобільний транспорт загального користування щодо користування, яким встановлено пільгу (безкоштовний проїзд) пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, що встановлюється п.4.16 р.4 "Основні заходи щодо реалізації програми" міської комплексної програми "Соціальний захист", яка затверджена рішенням міськради від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), окремого виду міського транспорту загального користування - автомобільного транспорту.
Позивач стверджує, що належним захистом його прав та інтересів в цій частині є:
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджені Рішенням Херсонської міської ради від 23.01.2020р. № 2300, шляхом перерозподілу і доповнення витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист" в п.5 рішення від 23.01.2020 р. № 2300;
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджені рішенням ХМР від 23.01.2020р. №2300, шляхом доповнення новим пунктом розділу Управління соціальної політики Херсонської міської ради, у додатку №7 пункту 5 рішення від 23.01.2020р. №2300, виклавши їх у наступній редакції: «- Компенсаційні виплати на пільговий проїзд міським автомобільним транспортом окремим категоріям громадян» із зазначенням до доповненого пункту витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист".
Окремо, позивач з наданих відповідачем відповідей встановив, що на території міста Херсон досі не були прийняті «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом» та   «Правила надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом», що, в свою чергу, звужує його права і соціальні гарантії, зокрема, пільги на безкоштовний проїзд даними видами транспорту та внормовує правовідносини по перевезенню пасажирів взагалі. Саме в цьому він вбачає протиправну бездіяльність міськради.
Не погоджуючись з такою бездіяльністю, ОСОБА_1 , звертаючи увагу на те, що на території міста Херсон відсутнє рішення Херсонської міської ради, яким був би визначений перелік окремих категорій громадян, яким встановлено пільгу, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, чим звужуються права цієї окремої категорії громадян, що також порушує і його права та інтереси, звернувся до суду із даним позовом.
Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості позовних вимог та відповідно, з часткової неправомірної бездіяльності відповідача.
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи, в цілому погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обґрунтованими та заснованими на законі, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
А відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Як передбачено приписами ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, т.б. з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, що стосується позовних вимог про:
- визнання протиправною бездіяльності відповідача, виражену у невключенні у перелік видів міського транспорту загального користування щодо користування яким встановлено пільгу (безкоштовний проїзд) пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, що встановлюється п.4.16 розділу 4 "основні заходи щодо реалізації програми" міської комплексної програми "Соціальний захист", яка затверджена рішенням міської Ради м.Херсону від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), окремого виду міського транспорту загального користування - автомобільного транспорту;
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни до пункту 4.16 розділу 4 "Основні заходи щодо реалізації програми" міської комплексної програми "Соціальний захист", що затверджена рішенням міської Ради м.Херсону від 25.10.2005р. №932 (з наступними змінами), шляхом доповнення його окремим абзацом щодо автомобільного транспорту, виклавши його у наступній редакції: 
"- автомобільним транспортом загального користування пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства";
- визнання протиправною бездіяльності відповідача, виражену у не включенні у Бюджет на 2020 рік міського автомобільного транспорту загального користування щодо користування яким встановлено пільгу (безкоштовний проїзд) пенсіонерам за віком, особам з інвалідністю та окремим категоріям громадян, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, що встановлюється п.4.16 р.4 "Основні заходи щодо реалізації програми" міської комплексної програми "Соціальний захист", яка затверджена рішенням міської Ради м. Херсона від 25.10.200р. №932 (з наступними змінами), окремого виду міського транспорту загального користування - автомобільного транспорту;
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни у План на 2020 рік, шляхом доповнення нового пункту у додатку № 2 п.1.8 рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2229 в наступній редакції: "Компенсаційні виплати підприємствам за пільговий проїзд окремої категорії громадян у міському автомобільному транспорті загального призначення" із вказанням витрат на фінансове забезпечення компенсаційних виплат у Плані на 2020 рік;
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджені рішенням Херсонської міської ради від 23.01.2020р. №2300, шляхом перерозподілу і доповнення витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист" в п.5 рішення від 23.01.2020 р. № 2300;
- покладення на відповідача обов`язку внести зміни у Бюджет на 2020 рік, що затверджені Рішенням Херсонської міської ради від 23.01.2020 р. № 2300, шляхом доповнення новим пунктом розділу Управління соціальної політики Херсонської міської ради, у додатку №7 пункту 5 рішення від 23.01.2020р. №2300, виклавши їх у наступній редакції: «- Компенсаційні виплати на пільговий проїзд міським автомобільним транспортом окремим категоріям громадян» із вказанням до доповненого пункту витрат міського бюджету на реалізацію міської комплексної програми "Соціальний захист", судова колегія зазначає наступне.
Так, як слідує зі змісту положень ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування (п.22); розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету (п.23); прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету (п.27).
Таким чином, усі перелічені вище позовні вимоги фактично спрямовані на оскарження поведінки відповідача, яку позивач розцінює як бездіяльність, при виконанні ним своїх повноважень в якості органу місцевого самоврядування. Тобто, іншими словами, ці позовні вимоги спрямовані на зобов`язання відповідача в подальшому вчинити певні дії, які є його дискреційними повноваженнями та які оформлюються рішеннями Херсонської міської ради за результатами пленарних засідань.
Так, дійсно, як передбачено ч.1 ст.9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Проте, порядок внесення «місцевої ініціативи» на розгляд ради, в свою чергу, визначається представницьким органом місцевого самоврядування або Статутом територіальної громади з урахуванням вимог  Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (ч.2 ст.9 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»). 
В подальшому, така «місцева ініціатива», внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов`язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи (ч.3 ст.9 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»). 
Отже, з урахуванням викладеного, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, вважає, що позивач, в даному випадку, фактично не позбавлений можливості самостійно ініціювати розгляд Херсонською міською радою порушених у цій справі питань, в тому числі і щодо питань бюджетних програм та бюджету міської ради в цілому. 
Також, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, в цілому погоджується з правовою позицією відповідача, відповідно до якої у позивача фактично відсутнє порушене право, яке підлягає захисту, оскільки діючими законами не передбачено «пенсіонерам за віком» право безкоштовного проїзду.
Так, право громадян на «пільговий» проїзд громадським транспортом передбачено, зокрема, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні», «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про охорону дитинства».
Як видно зі змісту адміністративного позову, позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги щодо порушеного права на безкоштовний пільговий проїзд, посилається на Постанову Кабінету Міністрів України від 17.05.1993р. №354 «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування». 
Разом  тим, колегія суддів, як і окружний суд, не може прийняти до уваги ці обгрунтування позивача та відхиляє їх, виходячи з наступного.
Так, як визначено ч.1 ст.61 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.
Як вже зазначалося вище, безоплатний проїзд транспортом загального призначення окремих категорій громадян гарантовано вище переліченими Законами України, а пенсіонерам за віком безоплатний проїзд на міському пасажирському транспорті загального користування та приміських маршрутах передбачено лише Постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.1993р. №354 «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування». 
У той же час, в п.2 даної Постанови КМУ №354 зазначено, що Міністерство фінансів України під час уточнення показників державного бюджету на кожний рік має передбачити витрати, пов`язані з безоплатним проїздом пенсіонерів. 
Таким чином цей обов`язок по фінансуванню витрат по пільговому проїзду покладено на центральні органи виконавчої влади. Законодавчих же підстав по «перекладанню» такого обов`язку на орган місцевого самоврядування суд не вбачає.
Пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII визначено наступне: «Установити, що норми цього Закону в частині вилучення пільгового проїзду окремих категорій громадян набувають чинності з 01 червня 2015 року, крім норм щодо забезпечення пільговим проїздом інвалідів І та II групи, дітей-інвалідів, дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, учнів із малозабезпечених сімей та осіб, які їх супроводжують і які супроводжують інваліда І групи, учасників бойових дій.
У відповідності до пп.1 п. «а» ч.1 ст.34 Закону України «Про місцеве самоврядування», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження встановлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення.
Як вбачається зі змісту відзиву, відповідач зазначає, що до 2016 року Управління соціальної політики Херсонської міської ради здійснювало компенсацію витрат транспортним підприємствам за пільгові перевезення окремих категорій громадян електротранспортом, залізничним транспортом, водним транспортом, а також автомобільним транспортом у приміському сполученні. При цьому, на державному рівні відсутній механізм компенсації витрат транспортних підприємств за пільгові перевезення міським автомобільним транспортом за рахунок субвенцій державного бюджету.
З 01.01.2016р. пільги на перевезення окремих категорій громадян надаються за рахунок коштів міського бюджету за рішенням органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.3 ст.7 КАС України, суд у разі невідповідності правового акту Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною радою України, або іншому правовому акту застосовує правовий акт, який має вишу юридичну силу.
А згідно зі приписами ст.19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000р. №2017, виключно законами України визначаються пільги щодо оплати транспортних послуг.
Серед ознак, які відрізняють закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади, та п.3 ч.1 ст.85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002р. №17-рп (щодо повноважень Верховної Ради України), визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.
Постанова ж КМУ від 17.05.1993р. №354 є підзаконним актом, в той час як Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII є нормативно-правовим актом і відповідно, має вищу юридичну силу.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, погоджується з правовою позицією відповідача щодо відсутності у позивача, як пенсіонера за віком, встановленого законом права на безкоштовний пільговий проїзд. 
Стосовно ж інших позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності міської ради, виражену в невиконанні нею вимог ч.17 ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт» і неприйнятті «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом», суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, як вбачається з матеріалів справи, представник відповідача фактично визнала, що такі «Правила» міською радою дійсно ще не прийняті, але знаходяться на стадії розробки.
Відповідно до вимог ч.3 ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт», перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
А як передбачено ч.17 ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт», правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов`язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Тобто, вищенаведена норма Закону фактично покладає на відповідача обов`язок затвердити Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом, зокрема, у місті Херсоні, в яких визначити порядок проїзду і його оплати, права та обов`язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Таким чином, приймаючи до уваги вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд 1-ї інстанції, в даному випадку, дійшов обґрунтованого висновку про необхідність визнання протиправною бездіяльність Херсонської міської ради щодо невиконання вимог ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт» в частині неприйняття «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом» та одночасно покладення на Херсонську міськраду обов`язку розробити та затвердити «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом».
Що ж стосується решти позовних вимог, а саме - про визнання протиправною бездіяльності відповідача, виражену в невиконанні вимог п.4 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2004р. №1735 і неприйнятті «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом», то судова колегія з цього приводу вважає необхідним зазначити наступне.
Так, як видно з п.3 «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом», ці Правила встановлюють порядок надання населенню послуг міським електричним транспортом.
Як передбачає п.4 «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом», відносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг регламентуються саме цими «Правилами користування міським електричним транспортом», які затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування.
Тобто, вищенаведена норма фактично покладає на відповідача обов`язок затвердити відповідні Правила користування міським електричним транспортом у м.Херсоні.
Таким чином, з урахуванням вищезазначеного, судова колегія погоджується з висновками суду 1-ї інстанції щодо необхідності визнання протиправною бездіяльність Херсонської міської ради щодо невиконання Постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2004р. №1735 в частині неприйняття «Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом» та зобов`язання Херсонську міськраду розробити та затвердити «Правила надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом».
Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача, вираженої у неприйнятті рішення із зазначенням переліку окремої категорії громадян, яким встановлено пільгу, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, чим звужують права цієї окремої категорії громадян, то останні, на думку суду 2-ї інстанції, задоволенню не підлягають, оскільки позивачем, в даному випадку, чітко не конкретизовано та не вказано які ж саме права або інтереси його особисто порушуються відповідачем, а суд, в свою чергу, не здійснює захист абстрактних прав та інтересів на майбутнє. 
Окрім того, суд також не може втручатись ані у діяльність органу місцевого самоврядування, ані процедуру розроблення, прийняття нормативних актів, які ще не прийняті.
Таким чином, враховуючи вказане вище, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, вважає, що позовна вимога про покладення на відповідача обов`язку затвердити рішення із зазначенням переліку окремої категорії громадян, яким встановлено пільгу, які мають право на це відповідно до чинного законодавства, як похідна від вищезазначених п/вимог, задоволенню не підлягає з тих же підстав.
До того ж, ще необхідно вказати й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального і процесуального права. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.195,308,311,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, – 
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено 11.05.2021р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                                                 Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                                                 І.П. Косцова 

                                                                                                          В.О. Скрипченко