ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2021 року 
м. Київ

Справа №  925/683/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Бакуліна    С.В. - головуючий, Губенко Н.М., Кролевець О.А.,
за участю секретаря судового засідання - Федорченка В.М.,
представників учасників справи:
прокуратури - Гамор Н.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.09.2020 (головуючий суддя Скрипка І.М., судді Тищенко А.І., Михальська Ю.Б.) та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 (суддя Довгань К.І.) про залишення позовної заяви без розгляду
у справі №925/683/18
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради
до 1.Товариства з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс",
 2.Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради

про визнання недійсними додаткових угод до договору поставки товару та стягнення 100147,01 грн,

ВСТАНОВИВ:

1.Короткий зміст обставин справи

1.1.У червні 2018 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" (далі - ТОВ "Каштан-Плюс") та Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання недійсними додаткових угод №2 від 11.07.2017 в частині 16 пунктів та №8 від 12.12.2017 до договору поставки №140 від 30.05.2017 та стягнення на користь Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради надміру сплачених бюджетних коштів в сумі 100147,01 грн.

1.2.Господарський суд Черкаської області рішенням від 27.09.2018 у справі №925/683/18, яке було залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2018, у задоволенні позову відмовив.

1.3.Верховний Суд постановою від 26.02.2019 рішення Господарського суду Черкаської області від 27.09.2018 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2018 скасував, справу №925/683/18 передав на новий розгляд до Господарського суду Черкаської області.

1.4.Касаційний суд, зокрема, вказав, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося встановлення правових підстав для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави. Самі по собі посилання на заходи прокурорського реагування в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради з метою усунення порушень у сфері публічних закупівель та невжиття зазначеними органами відповідних заходів щодо усунення порушень при використанні бюджетних коштів, без підтвердження наявності завідомо суперечної інтересам держави та суспільства мети при прийнятті оспорюваних додаткових угод №2 та №8 до договору №140 від 30.05.2017, не можуть бути безумовною підставою для звернення прокурора з даним позовом.

2.Короткий зміст оскаржуваних судових рішень

2.1.Господарський суд Черкаської області ухвалою від 18.04.2019 у справі №925/683/18, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.09.2020, позов заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради до ТОВ "Каштан-Плюс" та Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання недійсними додаткових угод до договору поставки товару та стягнення 100147,01 грн залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2.2.Суди попередніх інстанцій виходили з того, що Черкаська міська рада та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, відповідно до положень чинного законодавства, наділені правом і мають можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду). При цьому прокурором не зазначено жодних причин неможливості здійснення позивачами, які є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку. Крім того, суди встановили, що в матеріалах справи відсутні відомості щодо проведення прокуратурою будь-якої перевірки стану додержання інтересів держави у сфері здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти для потреб дітей, а також відсутні докази попереднього повідомлення позивача про звернення до суду з цим позовом. З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновків, що немає передбачених законом виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави, а тому й немає підстав для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

3.Короткий зміст вимог касаційної скарги. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу, виклад позицій інших учасників справи.

3.1.Заступник керівника Київської міської прокуратури подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.09.2020 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 у справі №925/683/18, в якій просить скасувати зазначені судові акти та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2.Скаржник вважає, що судові рішення у справі винесені з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права (статті 4, 7, 53, 86 ГПК України), оскільки Черкаська міська рада та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, будучи обізнаними з обставинами існування спірних додаткових угод, незважаючи на очевидний характер порушень, своїми діями сприяли та створювали передумови для виникнення цього спору, та не вживали заходів щодо захисту інтересів держави та територіальної громади у спірних правовідносинах, а отже у прокурора виник обов`язок виконати субсидіарну роль по захисту вказаних інтересів. Крім того, скаржник зазначає про неврахування судами правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, від 17.10.2018 у справі №910/11919/17, від 16.08.2018 у справі №910/21265/17.

3.3.Відзивів на касаційну скаргу не надійшло.

4.Позиція Верховного Суду

4.1.Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

4.2.Згідно з частиною третьою статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

4.3.Частиною третьою статі 53 ГПК України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

4.4.Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

4.5.У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи значення поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

4.6.Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

4.7.Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

4.8.Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

4.9.Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який, як одна із засад правосуддя, передбачений пунктом 3 частини 2 статті 129 Конституції України.

4.10.Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014, який набрав чинності з 15.07.2015, визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

4.11.Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини третьої статті    23 Закону України "Про прокуратуру").

4.12.Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

4.13.Аналіз викладених вище положень чинного законодавства України дає підстави до висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.

4.14.Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, передбачає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

4.15.При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

4.16.У цій справі прокурор порушення інтересів держави обґрунтував тим, що предмет спору це правовідносини, пов`язані з використанням бюджетних коштів, які становлять суспільний інтерес, а невідповідність вказаних додаткових угод вимогам чинного законодавства (якщо така буде встановлена) такому суспільному інтересу не відповідає. Оскільки розрахунки за договором, з урахуванням внесених до нього змін, здійснювалися за рахунок місцевого бюджету, вказане вище свідчить про порушення інтересів Черкаської міської ради.

4.17.Органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, прокурор визначив Черкаську обласну раду та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

4.18.Наявність підстав для представництва інтересів держави у спірних відносинах прокурор обґрунтував бездіяльністю позивачів щодо захисту належним чином інтересів держави, невжиттям ними цивільно-правових заходів щодо оскарження договору.

4.19.Стосовно правильності визначення прокурором Черкаської обласної ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, колегія суддів зазначає таке.

4.20.Відповідно до додатку 3 до рішення Черкаської міської ради від 16.12.2016 №2-1515 "Про міський бюджет на 2017 рік" головним розпорядником коштів на надання дошкільної освіти є Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

4.21.Рішенням Черкаської міської ради від 13.03.2018 №2-3110 затверджено Положення про Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради в новій редакції, відповідно до якого Департамент є юридичною особою, має самостійний баланс та розрахунковий рахунок, є головним розпорядником коштів, основними завданнями якого є реалізація політики у сфері освіти, контроль за використанням коштів місцевого бюджету.

4.22.Відтак, Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради правильно визначений судами попередніх інстанцій як орган, уповноважений здійснювати повноваження в сфері управління бюджетними коштами та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів у спірних правовідносинах.

4.23.У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункти 37- 40 постанови).

4.24.При цьому прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (пункт 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №    912/2385/18).

4.25.Звертаючись з позовом в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, прокурор зазначив, що Черкаською місцевою прокуратурою вивчено стан дотримання вимог інтересів держави у сфері здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти для потреб дітей.

4.26.Однак, в матеріалах справи відсутні відомості щодо проведення прокуратурою будь - якої перевірки стану додержання інтересів держави у сфері здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти для потреб дітей та повідомлення про її результати органу місцевого самоврядування та/або його виконавчого органу.

4.27.Крім того, матеріали справи не містять жодного доказу завчасного, до звернення до суду, повідомлення про це Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

4.28.Прокурором до позовної заяви додано оригінали листа №166-9526вих.18 від 23.06.2018, адресованого Черкаській міській раді, та листа №166-9527вих.18, адресованого Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, про те, що прокуратурою підготовлено позов про визнання недійсними додаткових угод №2 (в частині) та №8 до договору поставки №140 від 30.07.2018 та стягнення надміру сплачених бюджетних коштів в сумі 100147,01 грн. Втім ці листи обґрунтовано не були прийняті попередніми судовими інстанціями як доказ дотримання прокурором статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з огляду на відсутність доказів надсилання таких листів позивачам у справі (а.с.82, 83, т.1).

4.29.Враховуючи викладене вище, оскільки прокурор не довів дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для залишення без розгляду позовної заяви на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України та вважає безпідставними доводи скаржника про порушення судами норм процесуального права.

4.30.Доводи скаржника щодо неврахування судами правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, від 17.10.2018 у справі №910/11919/17, від 16.08.2018 у справі №910/21265/17, колегія суддів відхиляє, оскільки: по-перше, ГПК України визначені процесуальні механізми забезпечення єдності судової практики, що полягають у застосуванні спеціальної процедури відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у раніше постановлених рішеннях Верховного Суду; логіка побудови й мета існування цих процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного господарського суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного господарського суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів Касаційного господарського суду, а отже, вирішуючи цей спір, суд апеляційної інстанції обґрунтовано врахував саме правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18; по-друге, відповідно до правової позиції, яка викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №755/10947/17, слід враховувати саме останню позицію суду касаційної інстанції. Позиція, яка викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, є останньою у часі в порівнянні із тими правовими позиціями, що наведені скаржником, і, як вже було зазначено, саме вказана позиція була врахована судом апеляційної інстанції при розгляді справи №925/683/18.

5.Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та розподіл судових витрат

5.1.Відповідно до пункту 1 частини першої     статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

5.2.Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених    статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 309 ГПК України).

5.3.Таким чином, перевіривши ухвалу та постанову судів попередніх інстанцій в межах вимог та доводів касаційної скарги, встановивши, що відповідні доводи щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних судових актів не знайшли свого підтвердження, Верховний Суд дійшов висновку щодо відсутності підстав для її задоволення.

5.4.Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України покладається на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1.Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення.

2.Постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.09.2020 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 у справі №925/683/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                       С. В. Бакуліна

Судді                                                                                            Н. М. Губенко 

                                                                                                         О. А. Кролевець