ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 420/2801/19
адміністративне провадження № К/9901/390/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу                           за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Одеської області про внесення змін до наказу та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою прокуратури Одеської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (колегія суддів у складі судді-доповідача - Федусика А.Г., суддів:             Єщенка О.В., Шевчук О.А.)

I.          СУТЬ СПОРУ 
1.          У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до прокуратури Одеської області (далі - відповідач, Прокуратура), в якому просив, враховуючи заяву про уточнення позовних вимог:
-          внести зміни до наказу Прокуратури Одеської області №568к від 02 квітня 2019 року та викласти його в наступній редакції: «Наказую: звільнити радника юстиції ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1 з 02 квітня 2019 року, призначивши його на іншу посаду в органах прокуратури»;
-          - стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу.
1.1.          В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказав, що на момент складання заяви про звільнення він перебував у тяжкому фізичному стані та під впливом хвороби не помітив того, що замість звільнення лише з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1, попросив звільнити його з органів прокуратури взагалі. Отже, звільнення з органів прокуратури не відповідало вільному волевиявленню позивача, він не мав на меті припинити роботу в органах прокуратури взагалі.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2.          15 грудня 2015 року ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1.
3.          02 квітня 2019 року позивач подав заяву на ім`я прокурора Одеської області, в якій просив звільнити його з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1 та з органів прокуратури за власним бажанням з 02 квітня 2019 року.
4.          Наказом прокурора Одеської області від 02 квітня 2019 року №568к радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1 з 02 квітня 2019 року у зв`язку з поданням заяви про звільнення за власним бажанням (пункт 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
5.          05 квітня 2019 року позивач подав заяву від 04 квітня 2019 року на ім`я прокурора Одеської області, в якій повідомив про те, що ним було помилково зазначено про його звільнення саме із органів прокуратури Одеської області, малось на увазі лише звільнення із займаної посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1, та у зв`язку з чим просив внести відповідні зміни до наказу від 02 квітня 2019 року №568к в частині його звільнення з займаної посади, що собою не передбачає звільнення із органів прокуратури Одеської області.
6.          Листом від 11 квітня 2019 року №11-9612-19 прокуратура Одеської області повідомила позивача про те, що порядок звільнення прокурора в разі подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням встановлено статтею 58 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор незалежно від мотивів має право подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням у будь-який час перебування на посаді.
7.          Не погоджуючись із звільненням з органів прокуратури, ОСОБА_1 звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
9.          Суд першої інстанції, приймаючи рішення, дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення відповідає вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підставою для видачі відповідачем цього наказу слугувала власноруч написана ОСОБА_1 заява. Вільне волевиявлення позивача підтверджується тим, що ОСОБА_1 у день звільнення ознайомився із оскаржуваним наказом, отримав трудову книжку, подав на сайті НАЗК декларацію перед звільненням.
10.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада  2019 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове про часткове задоволення позовних вимог.
10.1.          Скасовано наказ прокурора Одеської області від 02 квітня 2019 року №568к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1.
10.2.          Поновлено позивача на посаді першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1.
10.3.          Зобов`язано прокуратуру Одеської області виплатити ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за посадою першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1.
10.4.          В іншій частині в задоволенні позовних вимог - відмовлено.
11.          Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції, керуючись правовими висновками, викладеними в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 липня 2018 року у справі №821/761/17, дійшов висновку, що звільнення позивача з органів прокуратури за власним бажанням з 02 квітня 2019 року, що було оформлено спірним наказом, відбулось з порушенням встановленого статтею 38 КЗпП України порядку. Звільнення позивача у день подання ним заяви про звільнення за відсутності будь-якого обґрунтування причин та необхідності такого звільнення до спливу чотирнадцятиденного терміну призвело не лише до порушення права позивача на відкликання заяви про звільнення та продовження трудового договору, а й фактично позбавило ОСОБА_1 можливості скористатись таким правом.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
12.          Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Прокуратура  звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши  в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року.
13.          В касаційній скарзі вказано, що при ухваленні постанови суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, а саме: пункт 1 частини першої статті 41, пункту 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», статтю 38 КЗпП України. 
14.          Посилаючись на практику Верховного Суду (постанова від 18 грудня 2018 року у справі №813/138/16), відповідач вказав, що в даному випадку пріоритет мають норми спеціального законодавства, зокрема, Закону України «Про прокуратуру», які встановлюють умови звільнення прокурорів з посад, припинення і зупинення їхніх повноважень на посаді. Висновки суду апеляційної інстанції про те, що норми спеціального законодавства не регулюють питання звільнення прокурорів за власним бажанням, є безпідставними. Умови та порядок звільнення з посад прокурорів за власним бажанням регламентовані пунктом 1 частини першої статті 41, пунктом 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», пунктом 9 розділу V Положення про організацію кадрової роботи, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 18 грудня 2017 року №351.
15.          Також представник, керуючись правовим висновком Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, викладеного в постанові від 12 грудня 2018 року у справі №303/4235/17, зазначив, що статтею 38 КЗпП України передбачений лише обов`язок працівника попередити роботодавця про наступне звільнення, при цьому роботодавцю не заборонено розглянути та задовольнити заяву про звільнення позивача до закінчення цього строку. Чинне законодавство (спеціальне законодавство і трудове законодавство) не покладає на власника обов`язок щодо з`ясування поважності причин, які зумовили прийняття працівником рішення про звільнення. 
16.          У скарзі наголошено про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки суд апеляційної інстанції, всупереч частини п`ятої статті 308 КАС України, вийшов за межі позовних вимог, поновивши позивача на посаді.
17.          Позивач через свого представника - адвоката Легенченко О.А. подав відзив на касаційну скаргу Прокуратури, в якому просив залишити оскаржуване рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
18.          У відзиві зазначено, що відповідач безпідставно керувався правовим висновком, викладеними у постанові Верховного Суду від 18 грудня 2018 року у справі №813/138/, оскільки суд апеляційної інстанції послався на протилежну позицію Верховного Суду, яка є останньою, оскільки її викладено в постанові від 19 вересня 2019 року у справі №808/588/17. 
19.          Представник позивача, керуючись позицією Верховного Суду, викладеною в постанові 30 січня 2019 року у справі №821/992/16, вказав, що можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
20.          Також у відзиві вказано, що вихід судом апеляційної інстанції за межі позовних вимог не погіршив становище позивача порівняно з тим, яким воно було до звернення до суду за захистом своїх прав, судом апеляційної інстанції було надано належне обґрунтування своїм мотивам під час прийняття рішення про вихід за межі позовних вимог.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 
21.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон N 1697-VII; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
23.          Пунктом 1 частини першої статті 16 Закону N 1697-VII визначено, що незалежність прокурора забезпечується особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
24.          Відповідно до частини третьої статті 16 Закону N 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
25.          Пунктом 7 частини першої статті 51 Закону N 1697-VII визначено, що прокурор звільняється з посади у разі подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
26.          Згідно зі статтею 58 Закону N 1697-VII прокурор незалежно від мотивів має право подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням у будь-який час свого перебування на посаді.

Заява про звільнення з посади за власним бажанням подається особі, уповноваженій цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора.

Прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
27.          Відповідно до статті 38 КЗпП України (в редакції, що була чинна момент виникнення спірних правовідносин) працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.    
Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору. 
Працівник має право у визначений ним строк розірвати трудовий договір за власним бажанням, якщо власник або уповноважений ним орган не виконує законодавство про працю, умови колективного чи трудового договору.
28.          Основні напрями організації кадрової роботи в органах прокуратури України (крім військових прокуратур) визначає Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затверджене наказом Генеральної прокуратури України 18 грудня 2017 року № 351 (далі - Положення).
29.          Відповідно до абзацу першого пункту 9 розділу V Положення у разі подання прокурором заяви про звільнення з посади за власним бажанням звільнення проводиться уповноваженим Законом керівником прокуратури з дати, зазначеної в заяві. Заява про звільнення подається не пізніше ніж за три дні до вказаної у ній дати. Прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30.          08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
31.          Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 460-ІХ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-ІХ.
32.          Прокуратура подала до Верховного Суду касаційну скаргу у цій справі у січні 2020 року.
33.          Враховуючи дату подання касаційної скарги та вказані процесуальні норми, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, який діяв до набрання чинності цим Законом.
34.          Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

35.          Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.
36.          Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, дійшов висновку, що звільнення позивача відбулось не у спосіб, встановлений законодавством, з порушенням прав позивача.
37.          Верховний Суд не погоджується із таким висновком з огляду на наступне.
38.          Предметом спору у даній справі є звільнення працівника прокуратури.
39.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача звільнено з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №1 внаслідок подання ним написаної власноруч заяви із зазначенням дати звільнення - 02 квітня 2019 року.
40.          Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що звільнення за власним бажанням з ініціативи працівника не вимагає наявності виявлення (згоди) роботодавця на таке звільнення, оскільки в цьому випадку працівник реалізує своє законне право передбачене як КЗпП України, так і спеціальним законодавством (в даному випадку - Законом N 1697-VII), а роботодавець незалежно від свого волевиявлення, зобов`язаний за законом погодитись зі звільненням працівника.
41.          Аналізуючи статті 51, 58 Закону N 1697-VII та приписи розділу V Положення, Верховний Суд приходить до висновку, що спеціальним законодавством регламентовано, в який строк проводиться звільнення прокурора згідно з пуком 7 частини першої статті 51 Закону N 1697-VII у разі, якщо у поданій ним заяві про звільнення вказано бажану дату звільнення. Згідно з абз. першим пункту 9 розділу V Положення звільнення за власним бажанням із зазначенням дати звільнення у заяві здійснюється із цієї дати.
42.          Таким чином, з урахуванням встановлених законодавством про працю гарантій, звільнення прокурора з посади за власним бажанням проводиться після закінчення двотижневого строку попередження за умови, що сторони не домовилися про звільнення у більш короткий строк. Водночас прокурор не підлягає звільненню за поданою раніше заявою, якщо до закінчення строку попередження він відкликав свою заяву або не залишив роботи і не наполягає на звільненні після закінчення цього строку.
43.          Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2020 року у справі №540/6561/18-а.
44.          Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що вільне волевиявлення позивача щодо звільнення підтверджується ознайомленням із наказом про звільнення, отриманням під розписку трудової книжки та подання на сайті НАЗК декларацію перед звільненням.
45.          Посилання суду апеляційної інстанції на правовий  висновок, викладений в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 липня 2018 року у справі №821/761/17 є безпідставним, оскільки правовідносини, що виникли у цій справі не є подібними до правовідносин у справі, що розглядається. У справі №821/761/17 предметом спору є звільнення працівника з органів прокуратури внаслідок написання заяви без зазначення дати звільнення.
46.          Також є необґрунтованим посилання представника позивача у відзиві на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 19 вересня 2019 року у справі 3808/588/17, оскільки у цій справі звільнення працівника прокуратури відбулось внаслідок скорочення кількості прокурорів органів прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № N 1697-VII), а не за власним бажанням.
47.          Посилання представника Прокуратури на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 12 грудня 2018 року у справі №303/4235/17 та від                  18 грудня 2018 року у справі №813/138/18 також є безпідставними.
48.          У справі №303/4235/17 спірні правовідносини виникли з приводу звільнення завідувача та вчителя початкових класів, а правовий висновок сформовано Першою судовою палатою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду з приводу застосування статті 38 КЗпП України.
49.          У справі №813/138/18 предметом спору є звільнення працівника прокуратури, який за результатами проведеного тестування для зайняття відповідної посади не був призначений на жодну із посад.
50.          Таким чином, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції щодо правомірності винесення спірного наказу про звільнення ОСОБА_1 .
51.          Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
52.          З огляду на те, що суд апеляційної інстанції помилково скасував законне рішення суду першої інстанції, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року, залишивши в силі рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ
53.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
54.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу прокуратури Одеської області задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року скасувати.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у справі № 420/2801/19 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                           О.В. Калашнікова

                                                                                                    М.В. Білак

                                                                                          В.М. Соколов