ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/14572/20
адміністративне провадження № К/9901/22641/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Коваленко Н.В., 
суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.,

розглянувши у письмовому провадженні справу № 640/14572/20

за позовом  ОСОБА_1 до Гребінківської міської ради про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2020 року (суддя Каракашьян С.К.) та

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року (постановлену у складі колегії суддів: Оксененка О.М., Кобаля М.І., Лічевецького І.О.), 

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи:

1.           ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Гребінківської міської ради, в якому просила:

-          визнати протиправним передачу Гребінківським міськвиконкомом 23 червня 2010 року за рішенням № 383 земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 неіснуючому громадянину під № 31 - ОСОБА_2 ;

-          визнати незаконним та скасувати пункт 31 рішення Гребінківського міськвиконкому від 23 червня 2010 року № 383 «Про затвердження документації із землеустрою на передачу земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 неіснуючому громадянину - ОСОБА_2 , де під № 31 внесено запис про неіснуючу людину - ОСОБА_2 ;

-          визнати нечинним затвердження під № 31 в рішенні Гребінківського міськвиконкому від 23 червня 2010 року № 383 неіснуючої документації із землеустрою по АДРЕСА_1 на передачу земельної ділянки у власність неіснуючому громадянину ОСОБА_2 , з моменту його ухвалення.

2.           Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2020 року, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року, у відкритті провадження у справі відмовлено.

3.          Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4.          Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року ОСОБА_1 звільнено від сплати судового збору за подання касаційної скарги на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року у цій справі та відкрито касаційне провадження. 

5.          Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2021 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України   (далі -   КАС України).

ІІ. Оцінка суду першої та апеляційної інстанцій.

6.          Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, було відмовлено у відкритті провадження у справі, оскільки оскаржувані дії та рішення Гребінківської міської ради пов`язані, зокрема, з захистом цивільних прав позивача на нерухоме майно від їх порушення іншою особою, якій передано право власності на земельну ділянку. 

7.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що між позивачем та відповідачем немає публічно-правових відносин, а тому спір не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

8.          Вирішуючи питання юрисдикції спору, суд першої інстанції керувався правовими позиціями Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17, від 11 вересня 2019 року у справі № 826/5562/17, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17,   від 08 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц.

ІІІ.      Доводи касаційної скарги.

9.           У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом першої та апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, оскільки не повно з`ясовано обставини, що мають значення для розгляду справи по суті та відкриття провадження у справі.

10.          Обґрунтовуючи доводи касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що звертаючись до суду з позовом, вона просила суд надати оцінку, тобто перевірити правомірність виділення 23 червня 2010 року земельної ділянки померлому ОСОБА_2 та затвердження землевпорядної документації за його заявою. Натомість суд першої інстанції залишив поза увагою вказані доводи позивача та виніс незаконну ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі. 

11.          Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги те, що рішенням Гребінківського міськвиконкому № 383 в 2010 році передано у власність забудовану будинком 1941 року чужими будівлями ділянка вже померлому ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_2 , який ніколи не мав за цією адресою нерухомості. Вказаний факт порушує право позивача на введення в експлуатацію побудованих нею та її чоловіком у 2016 році будівель на цій земельній ділянці.

12.           09 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання представника позивача ОСОБА_3 , в якому він просить дослідити порядок виконання оскаржуваних судових рішень, встановлення факту законності прийняття заяви відповідачем в 2010 році від померлого ОСОБА_2 , вказати, яку йому необхідно зазначити адресу ОСОБА_2 в позовній заяві при поданні цивільного позову. 

13.          Також просить залучити Генеральну прокуратуру України в якості третьої особи з метою надання нею оцінки законності діям судів першої та апеляційної інстанцій, перевірити правомірність виділення 26 червня 2010 року земельної ділянки померлому ОСОБА_2 , затвердження землевпорядної документації, якої не існує та, яка виготовлена за державною програмою та за державні кошти, а також винести окрему ухвалу.

14.          Станом на час розгляду справи відзив на касаційну скаргу від Гребінківської міської ради до Верховного Суду не надходив.

ІV. Оцінка Верховного Суду. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених   статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

16. Згідно зі   статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

17. Відповідно до пункту 1 частини першої   статті 4 КАС України   (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

18.   За змістом пункту 2 частини першої   статті 4 КАС України   публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

19. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

20.  Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої   статті 4 КАС України).

21.  Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

22.   Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі   «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

23.  Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої   статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга   статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених   Конституцією   і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

24. Відповідно до частини першої  статті 2 Цивільного процесуального кодексу України   (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

25. На підставі частини першої  статті 15 Цивільного кодексу України   кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

26. Юрисдикція цивільних справ визначена  статтею 19 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

27. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

28.  Верховний Суд зазначає, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.

29. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

30.   Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

31. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

32.   Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.

33.   Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

34. Як убачається з матеріалів справи, позивач звернулась до суду із позовом про визнання протиправним та скасування рішення про виділення у власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянину під № 31 - ОСОБА_2 , який помер ІНФОРМАЦІЯ_1 , вказуючи при цьому, що має намір зареєструвати на вказаній земельній ділянці самочинно збудоване нерухоме майно.

35. Отже, предметом спору в цій справі є правомірність рішення Гребінківської міської ради про виділення у власність земельної ділянки померлому ОСОБА_2 , а тому цей спір безпосередньо стосується його майнових прав.

36. За таких обставин, враховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, колегія суддів приходить до висновку про те, що, постановляючи оскаржувані рішення, суди першої й апеляційної інстанцій обґрунтовано виходили з того, що оскільки на підставі дій суб`єкта владних повноважень щодо державної реєстрації земельної ділянки у третьої особи виникло речове право, правомірність набуття якого оспорюється позивачем, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

37. Щодо заявленого представником позивача ОСОБА_3 клопотання в частині встановлення способу виконання рішень судів попередніх інстанцій, питання оформлення позовної заяви, колегія суддів зазначає, що до повноважень Верховного Суду не належить вирішення вказаних питань. В той же час, перевірка правомірності виділення 23 червня 2010 року земельної ділянки ОСОБА_2 та затвердження землевпорядної експертизи має бути здійснена місцевим судом за правилами цивільної юрисдикції під час розгляду справи по суті. 

38. Відповідно до частини другої   статті 49 КАС України   треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

39. Згідно з частиною четвертою   статті 49 КАС України   у заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі.

40. У своєму клопотанні ОСОБА_3 просить залучити Генеральну прокуратуру України в якості третьої особи з метою надання нею оцінки законності діям судів першої та апеляційної інстанції.

41. Разом з тим, чинним Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено такої підстави для залучення до участі Генеральної прокуратури України в якості третьої особи на стадії касаційного розгляду справи. Окрім того, положеннями чинного законодавства не передбачено повноважень Генеральної прокуратури України щодо надання оцінки законності прийнятим судами рішенням.

42. Вирішуючи клопотання ОСОБА_3 про постановлення окремої ухвали суддям судів попередніх інстанцій, Верховний Суд приходить до таких висновків.

43.   Окрема ухвала є формою реагування суду на порушення норм права, причини та умови, що спричинили (зумовили) ці порушення, з метою їх усунення та запобігання таким порушенням у майбутньому.

44.  Підставою для винесення окремої ухвали є виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення. Відтак, окрема ухвала може бути постановлена лише у разі, якщо під час судового розгляду встановлено склад правопорушення. Юридична кваліфікація правопорушення судом не здійснюється. Водночас, суд може в окремій ухвалі зазначити, елементи якого складу правопорушення слід перевірити. Якщо суд не встановив такого порушення, підстав для винесення окремої ухвали немає.

45.  Суд касаційної інстанції зауважує, що постановлення окремої ухвали є правом, а не обов`язком суду. Адміністративний суд наділений диспозитивним правом постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, чи діяння яких визнаються протиправними, та/або допущення судом нижчої інстанції неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

46.  Оскільки Верховним Судом за результатами касаційного розгляду не встановлено порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи, у Верховного Суду відсутні правові підстави для постановлення окремих ухвал.

V. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

47.  Згідно з пунктом 1 частини першої  статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

48. Відповідно до частини першою  статті 350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

49.  Зважаючи на те, що судами першої та апеляційної інстанції не було допущено неправильного застосування норм процесуального права, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,  Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2.          Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
             
Суддя-доповідач                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                                    І.В. Желєзний