ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/5022/20                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  06 квітня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Романович І.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту протоколу                                  
                                                  В С Т А Н О В И В : 
Історія справи.

30.10.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (відповідач 1), Міської комісії з питань техногенно - екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради (відповідач 2), і після збільшення позовних вимог, просить:
- визнати протиправним і нечинним пункт 3 протоколу №38 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 27.10.2020, яким з 28.10.2020 вирішено тимчасово обмежити перевезення пільгових категорій громадян в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та, з 16:00 до 19:00 години (до закінчення розпочатих рейсів) та здійснювати перевезення згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом; 
- визнати протиправним і нечинним пункт 4 протоколу №41 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 13.11.2020, яким в пункт 3 протоколу №38 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 27.10.2020 були внесені зміни та викладено його в наступній редакції: «Тимчасово обмежити пільгове перевезення громадян, що мають на це право, в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та, з 16:00 до 18:00 години. Виключення зробити лише у відношенні дітей, що мають право на пільговий проїзд громадським транспортом. В зазначені години перевезення громадян здійснювати згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом. Термін: з 16 листопада 2020 року» (а.с.111-112).
Позовні вимоги мотивовано тим, що вказане рішення відповідача 2  є незаконним, суперечить частині 2 статті  19  та частині 3 статті  22 Конституції України, тому що звужує зміст та обсяг прав осіб з інвалідністю на пільговий проїзд транспортом, і не наділений такими повноваженнями. 
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.01.2021 позовні вимоги задоволено: визнано протиправним і нечинним пункт 3 протоколу №38 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 27.10.2020, яким з 28.10.2020 вирішено тимчасово обмежити перевезення пільгових категорій громадян в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та, з 16:00 до 19:00 години (до закінчення розпочатих рейсів) та здійснювати перевезення згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом; визнано протиправним і нечинним пункт 4 протоколу №41 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 13.11.2020, яким пункт 3 протоколу №38 засідання Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 27.10.2020 викладено в наступній редакції: «Тимчасово обмежити пільгове перевезення громадян, що мають на це право, в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та, з 16:00 до 18:00 години. Виключення зробити лише у відношенні дітей, що мають право на пільговий проїзд громадським транспортом. В зазначені години перевезення громадян здійснювати згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом. Термін: з 16 листопада 2020 року»; зобов`язано Виконавчий комітет Чернігівської міської ради опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому був або мав бути офіційно оприлюднений нормативно-правовий акт, невідкладно, після набрання рішенням законної сили.
Приймаючи у справі рішення суд першої інстанції зазначив, що оскільки спірними пунктами 3, 4 рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради, оформлених протоколами від 27.10.2020 №38 та від 13.11.2020 №41, фактично обмежено, гарантований  статтею 38-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», право позивача на пільговий проїзд громадським транспортом (звужено їх обсяг шляхом встановлення на невизначений строк часових рамок дії пільг протягом доби), як особи, що має право на пільги, то такі рішення є протиправними, як такі, що суперечать  Конституції України, гарантіям, змісту і спрямованості діяльності держави, визначеним у  Конституції України  та не узгоджуються із завданнями та повноваженнями, наданими цьому органу в умовах надзвичайної ситуації. Неналежне виконання органами місцевого самоврядування та їх органами своїх повноважень, що призвело до порушення прав людини, свідчить про невиконання державою в особі відповідного органу її головного обов`язку перед людиною - утверджувати та забезпечувати її права.
У зв`язку з вказаним, суд враховуючи приписи статті 6 КАС України, керуючись принципами верховенства права та з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог.
Відповідач 1, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати судове рішення через порушення норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що відповідач діяв в межах та спосіб визначений законодавством.
В апеляційній скарзі наведено, що спірне рішення прийнято Міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради у зв`язку з введенням карантину на території країни.
Апелянт наголосив, що починаючи з 19.10.2020 на території м. Чернігова перевезення пасажирів міським транспортом здійснюється в кількості не більше ніж місць для сидіння, однак міські перевізники не змогли забезпечити дотримання зазначених обмежень. 27.10.2020 для забезпечення надання мешканцям м. Чернігова транспортних послуг з дотриманням протиепідемічних обмежень прийнятий пункт 3 протоколу №38 засідання Міської комісії з питань техногенно -екологічної безпеки Чернігівської міської ради, яким з 28.10.2020 вирішено тимчасово обмежити перевезення пільгових категорій громадян в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та з 16:00 до 19:00 години (до закінчення розпочатих рейсів) та здійснювати перевезення згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом. Оскаржуваний пункт протоколу не позбавляє позивача пільг, встановлених законом, а виключно регулює організацію транспортного забезпечення мешканців міста в умовах карантину.
У зв`язку з вказаним апелянт вважає, що суд першої інстанції не в повному обсязі з`ясував обставини справи, не дослідив обставини та не прийняв доводи відповідачів щодо прийняття оскаржуваних рішень. 
У відзиві на апеляційну скаргу позивач підтримав висновки суду першої інстанції.
У судове засідання позивач і представники відповідачів не з`явилися.
Позивач подав заяву про слухання справи за його відсутності. Апелянт подав заяву про відкладення слухання справи через зайнятість їх представників в інших судових справах, а також перебування м. Києва та Чернігівської області в «червоних зонах».
Колегія суддів зазначає, відповідно до ч. 2 ст.313  КАС України неявка сторін, які належним повідомленні про розгляд справи не є перешкодою  розгляду справи по суті.
Клопотання відповідача 1 про відкладення слухання справи колегія суддів вважає таким, що не заслуговує уваги, оскільки обов`язкова явка представника відповідача 1 чи відповідача 2 не визнавалась судом, справу суд апеляційної інстанції розглядає відповідно до приписів ст.310 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження і участь в судовому засіданні суду апеляційної інстанції не є обов`язковою, а тому сторони помилково вважають, що за їх відсутності засідання не може відбутися або не буде прийнята судом до уваги їх правова позиція, викладені в позові, апеляційній скарзі та/або у письмових поясненнях.
Колегія суддів також враховує рекомендації Вищої ради правосуддя, викладені у рішенні від 26 березня 2020 року «Про доступ до правосуддя в умовах пандемії гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», зокрема, безперервно здійснювати судочинство у невідкладних справах, які визначені процесуальними кодексами та судами (суддями), з дотриманням балансу між правом на безпечне довкілля для суддів, сторін у справах та правом доступу до правосуддя; за можливості проводити судові засідання в режимі реального часу у мережі Інтернет тощо.
Разом з тим, від сторін клопотань про розгляд справ у мережі Інтернет не надходило.
Отже, з огляду на вищевикладене колегія суддів не вбачає підстав для відкладення розгляду справи.
Отже, справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, оскільки сторони в судове засідання не з`явилися, хоча про час, дату та місце розгляду справи повідомлені належним чином, і це відповідає положенням ч.2 ст.313 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів розглянувши справу у межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга є необґрунтованою з огляду на таке.

Обставини, встановлені судом.
Позивачу 1978 р. народження, що зареєстрований за адресою АДРЕСА_1 , встановлена 1 група інвалідності, що підтверджено відповідним посвідченням (а.с.17). 
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2"  установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 №338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації»  (зі змінами і доповненнями, внесеними постановами Кабінету Міністрів України    від 22.04.2020 №291,    15.04.2020 №340, 04.05.2020 №343, 20.05.2020 №392, 17.06.2020 №500,    22.07.2020 №641, 26.08.2020 №760, 13.10.2020 №956) з урахуванням поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, висновків Всесвітньої організації охорони здоров`я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією, з метою ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та відповідно до статті  14  та частини другої статті  78 Кодексу цивільного захисту України  установлено для єдиної державної системи цивільного захисту на всій території України режим надзвичайної ситуації до 31.12.2020.
27.10.2020 на засіданні Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради, було прийнято рішення, оформлене протоколом від цієї ж дати №38, яким зокрема, пунктом 3 вирішено (дослівно): «Тимчасово обмежити перевезення пільгових категорій громадян в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та з 16:00 до 19:00 години (до закінчення розпочатих рейсів) та здійснювати перевезення згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом» (а.с.7-8).
13.11.2020 на засіданні Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради було прийнято інше рішення, оформлене протоколом від 13.11.2020 № 41, яким зокрема, пунктом 4 вирішили (дослівно): «у зв`язку зі складнощами, які виникли в роботі міського громадського транспорту із-за значної кількості захворівших водіїв та кондукторів, неможливості в повній мірі забезпечити перевезення мешканців міста особливо в пікові години за нормами протиепідемічних заходів у зв`язку з поширенням коронавірусної інфекції, внесено зміни в пункт 3 №38 від 27.10.2020 та викладено його в наступній редакції: Тимчасово обмежити пільгове перевезення громадян, що мають на це право, в робочі дні, з 06:00 до 09:00 години та, з 16:00 до 18:00 години. Виключення зробити лише у відношенні дітей, що мають право на пільговий проїзд громадським транспортом. В зазначені години перевезення громадян здійснювати згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом. Термін: з 16 листопада 2020 року» (а.с.115-117).
Вказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами і не є спірними.

Нормативно-правове  обґрунтування.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Частиною 1        статті 46 Конституції України   передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Закон України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні»  (надалі - Закон № 875-XII) визначає основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні і гарантує їм рівні з усіма іншими громадянами можливості для участі в економічній, політичній і соціальній сферах життя суспільства, створення необхідних умов, які дають можливість особам з інвалідністю ефективно реалізувати права та свободи людини і громадянина та вести повноцінний спосіб життя згідно з індивідуальними можливостями, здібностями і інтересами.
Відповідно до  статті 38-1 Закону № 875-XII особи з інвалідністю I та II групи, діти з інвалідністю та особи, які супроводжують осіб з інвалідністю I групи або дітей з інвалідністю (не більше однієї особи, яка супроводжує особу з інвалідністю I групи або дитину з інвалідністю), мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі) за наявності посвідчення чи довідки, зазначених у цьому  Законі, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який видається на безоплатній основі.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280) відповідно до  Конституції України  визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 2 Закону № 280 визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно статті 25 Закону № 280 сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені  Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до пункту «а»  статті 30 Закону № 280  до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: 1) управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; 10) затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; 10-1) прийняття рішення про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності та визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду; 10-2) встановлення порядку функціонування та вимог до автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, а також видів, форм носіїв, порядку обігу та реєстрації проїзних документів; 12) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.
Частиною 1  статті 1 Закону України 10.11.1994 №232/94-ВР «Про транспорт»  (далі - Закон №232/94-ВР) передбачено, що транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях.
Згідно зі  статтею 3 Закону №232/94-ВР  державне управління в галузі транспорту має забезпечувати, зокрема, своєчасне, повне та якісне задоволення потреб населення і суспільного виробництва в перевезеннях; захист прав громадян під час їх транспортного обслуговування; безпечне функціонування транспорту.
Статтею 21 Закону № 232/94-ВР  передбачено, що єдину транспортну систему України становлять: транспорт загального користування (залізничний, морський, річковий, автомобільний і авіаційний, а також міський електротранспорт, у тому числі метрополітен); промисловий залізничний транспорт; відомчий транспорт; трубопровідний транспорт; шляхи сполучення загального користування. Єдина транспортна система повинна відповідати вимогам суспільного виробництва та національної безпеки, мати розгалужену інфраструктуру для надання всього комплексу транспортних послуг, у тому числі для складування і технологічної підготовки вантажів до транспортування, забезпечувати зовнішньоекономічні зв`язки України.
Відповідно до частини 9  статті 6 Закону України від 05.04.2001 № 2344-III «Про автомобільний транспорт»  (далі - Закон №2344-III) органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Згідно зі  статтею 7 Закону №2344-III  забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту. 
Відповідно до частини 2  статті 11 Закону №2344-III  послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства є соціально значущими послугами автомобільного транспорту.
Частиною 1  статті 31 Закону №2344-III  передбачено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. 
Послуги пасажирського автомобільного транспорту регламентовані  статтею 35 Закону № 2344-III, відповідно до якої послуги пасажирського автомобільного транспорту поділяють на послуги з перевезення пасажирів автобусами, на таксі та легковими автомобілями на замовлення. 
Послуги з перевезення пасажирів автобусами можуть надаватися за видами режимів організації перевезень: регулярні, регулярні спеціальні, нерегулярні. Перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Автобусні маршрути за видами сполучень поділяються на: міські, приміські, міжміські, міжнародні. Автобусні маршрути за видами перевезень поділяються на: загального користування, спеціальних перевезень, нерегулярних перевезень. Перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування може здійснюватися у режимах: звичайному, експресному, маршрутного таксі.
Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту затверджує Кабінет Міністрів України.
Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов`язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Відповідно до статті 37 Закону №2344-III «Пільгові перевезення пасажирів автомобільним транспортом» пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.
Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 №176  затверджено Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту (далі - Правила №176), які визначають порядок здійснення перевезень пасажирів та їх багажу автобусами, таксі, легковими автомобілями на замовлення, а також обслуговування пасажирів на автостанціях і є обов`язковими для виконання організаторами регулярних перевезень, замовниками транспортних послуг, автомобільними перевізниками, автомобільними самозайнятими перевізниками, персоналом автомобільного транспорту, автостанціями та пасажирами.
Розділом VI цих Правил №176 передбачені права і обов`язки учасників транспортного процесу.
Відповідно до пунктів 145, 148, 158, 160 Правил №176 перевізник зобов`язаний, зокрема, здійснювати перевезення пасажирів з квитками і пасажирів, яким згідно із законодавством надано пільги щодо плати за проїзд. Водій автобуса має право не допускати до поїздки пасажирів, які не мають квитків або не пред`являють посвідчення встановленого зразка, що підтверджує право на пільги щодо оплати проїзду, перебувають у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння, порушують громадський порядок, мають при собі небезпечні вантажі, зокрема легкозаймисті, вибухонебезпечні і такі, що можуть забруднити транспортний засіб чи одяг пасажирів.
Пасажир автобуса зобов`язаний мати при собі квиток на проїзд, квиток (квитанцію) на перевезення багажу, за наявності права пільгового проїзду - відповідне посвідчення чи    довідку, на підставі якої надається пільга, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - зареєструвати електронний квиток.
Пасажирам автобуса забороняється здійснювати поїздку без оплати її вартості або без пред`явлення посвідчення особи встановленого зразка (у разі наявності права на пільги щодо проїзду).
Закон України «Про міський електричний транспорт» (надалі -  Закон №1914-IV) визначає правові, організаційні та соціально-економічні засади функціонування міського електричного транспорту загального користування на ринку транспортних послуг і спрямований на створення сприятливих умов для його розвитку, задоволення потреб громадян у доступних, якісних і безпечних перевезеннях.
Згідно статті 1 Закону №1914-IV міський електричний транспорт - складова частина єдиної транспортної системи, призначена для перевезення громадян трамваями, тролейбусами, поїздами метрополітену на маршрутах (лініях) відповідно до вимог життєзабезпечення населених пунктів.
Стаття 4 вказаного Закону визначає порядок надання транспортних послуг, а саме відповідно до якої транспортні послуги надаються з додержанням таких вимог: постійності (надійності) перевезень на маршрутах (лініях), що передбачає запобігання незапланованим перервам руху та відновлення перевезень у разі їх виникнення; врахування пасажиропотоків під час визначення кількості рухомого складу, що працює на маршрутах (лініях), та складання розкладу руху на відповідний час доби; встановлення швидкості руху на маршрутах (лініях) з урахуванням технічних та експлуатаційних характеристик рухомого складу, а також вимог безпеки руху; відповідності технічного стану рухомого складу, що працює на маршрутах (лініях), визначеним законодавством нормативам; безпечності перевезень. Транспортні послуги надаються на договірних засадах між перевізником та замовником з урахуванням: норм забезпечення обслуговування міським електричним транспортом; показників якості транспортних послуг. Оплата транспортних послуг проводиться безпосередньо пасажирами та замовником. Право на користування транспортними послугами надає придбаний разовий квиток, закомпостований абонементний талон, проїзний квиток тривалого користування, картка, посвідчення або довідка, що дає право на пільговий проїзд згідно із законодавством, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - зареєстрований електронний квиток. Фінансування перевезення пільгової категорії громадян здійснюється згідно із законодавством. Перевізник не вправі відмовлятися від пільгових перевезень, крім випадків, передбачених законами.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»  (надалі - Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Відповідно до  статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до  закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Висновки суду в межах доводів апеляційної скарги.

Системний аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що право громадян на пільговий проїзд громадським транспортом передбачено чинним законодавством України, а саме: Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні», «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про охорону дитинства», а порядок реалізації такого право визначено   постановами Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 №354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» та від 05.04.1994 №226 «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування».
Матеріалами справи підтверджено, що позивачу встановлена група інвалідності і за вищевказаними нормами Закону він має право на пільговий проїзд в усіх видах міського пасажирського транспорту в місті Чернігові. 
Вказане апелянтом не спростовано.
Проте, враховуючи зміст спірних рішень, а саме  пункту 3 протоколу №38 Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 27.10.2020 та пункту 4 протоколу №41 Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки Чернігівської міської ради від 13.11.2020, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач 2 прийняв рішення (протоколи) про обмеження перевезення пільгових категорій громадян у відповідні дні та часи. 
Таким чином, враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, оскільки відповідач 2 приймаючи такі рішення обмежив (звузив) право позивача у користуванні міським транспортом, що відповідно до чинного законодавство не входить до його компетенції. 
Колегія суддів згодна, що такі рішення відповідача є протиправними, оскільки суперечать  Конституції України, гарантіям, змісту і спрямованості діяльності держави, визначеним у  Конституції України  та не узгоджуються із завданнями та повноваженнями, наданими цьому органу в умовах надзвичайної ситуації. 
Доводи апелянта щодо необхідності прийняття таких рішень з огляду на те, що був введений карантин та через збільшення кількості мешканців міста, що захворіли на COVID19, на думку колегії суддів не заслуговують уваги, оскільки відповідач 2 не наділений повноваженнями щодо обмеження інвалідів міста у користуванні пільговим проїздом в усіх видах міського пасажирського транспорту.
Отже, висновок суду першої інстанції про прийняття спірного рішення не в межах повноважень є правильним.
Крім того, колегія суддів зазначає, що враховуючи положення ч.1 статті 2 КАС України, вказані рішення прийнятті з порушенням п.8 цієї статті, оскільки прийнято без дотримання пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несправедливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення. Спірні рішення не є вмотивованими, обґрунтованими і не підтверджені відповідними доказами, зокрема статистичними даними про збільшення кількості мешканців міста, що захворіли на COVID19, по зрівнянням з іншим періодом, що в свою чергу підтверджує відсутність розсудливого прийняття рішення (п.6 ч.1 ст.2 КАС України). 
У рішенні Європейського суду з прав людини від 11.04.2013 р. по справі «Вєренцов проти України» зазначено, що саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.
У пункті 28 рішення Європейського суду з прав людини «Валентина Ніканорівна Великода проти України» від 03 червня 2014 року (заява № 43331/12) зазначено про те, що першою і найважливішою вимогою статті 1 Протоколу № 1 є те, що будь-яке втручання з боку державних органів в мирне володіння майном, повинно бути законним і що воно повинне переслідувати законну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, необхідно знайти справедливий баланс до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту основних прав особистості. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар. 
Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачами не доведено правомірність спірних рішень. 
Також колегія суддів щодо всіх інших доводів апелянта зазначає наступне.
Згідно зі  ст. 6 КАС України  та  ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Отже, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі «RYSOVSKYY v. UKRAINE «(«Рисовський проти України») заява № 29979/04 Європейським судом з прав людини підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). 
Крім того, в рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року Європейський суд з прав людини наголосив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.
Надаючи оцінку всім іншим доводам апелянта, судова колегія приймає до уваги Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з дотримання принципу Верховенства права.
Відповідно до ч.ч. 1, 2  ст. 77 КАС України  кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених  статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно  ст. 316 КАС України  залишити апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
          Повний текст виготовлено 12.04.2021.
Керуючись ст.ст.  243,  244,  250,  310,  315,  316,  321,  322,  325,  328,  329 КАС України, суд

                                                П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 р. - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту протоколу - залишити без змін.
Постанова  суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

                                                                                                                                                         

Колегія суддів:                                                                                              О.В. Карпушова  

                                                                                                             Л.В. Губська

                                                                                                              О.В. Епель