Постанова
Іменем України
 
09 червня 2021 року
місто Київ
 
справа № 607/13749/16-ц
провадження № 61-22409св19
 
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Усика Г. І., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Тернопільська міська рада, 
треті особи: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року у складі судді Грицака Р. М. та постанову Тернопільського апеляційного суду від 28 жовтня 2019 року у складі колегії суддів: Костів О. З., Сташкова Б. І., Щавурської Н. Б.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
ОСОБА_1 у грудні 2016 року звернувся до суду із позовом до Тернопільської міської ради (далі - ТМР), треті особи: Прокуратура Тернопільської області, Управління державної реєстрації Тернопільської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив визнати незаконними:
- рішення ТМР від 15 лютого 2013 року № 6/29/49 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею до 0, 35 га, в постійне користування під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою:    АДРЕСА_1 »;
- рішення ТМР від 22 березня 2013 року № 6/30/88 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0, 35 га за адресою:    АДРЕСА_1 »;
- рішення державного реєстратора Підгородецької Н. В. про державну реєстрацію права постійного користування зазначеною земельною ділянкою за Прокуратурою Тернопільської області.
Позивач обґрунтовував позов тим, що 15 лютого 2013 року ТМР ухвалила рішення № 6/29/49, згідно з яким надала Прокуратурі Тернопільської області дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у АДРЕСА_1 , загальною площею до 0, 35 га, для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів.
22 березня 2013 року ТМР постановила рішення № 6/30/88, згідно з яким затвердила Прокуратурі Тернопільської області проект землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки у АДРЕСА_1 , загальною площею 0, 35 га (кадастровий номер 6110100000060020073), для будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів; надала Прокуратурі Тернопільської області земельну ділянку; віднесла її до земель житлової та громадської забудови; зобов`язала Прокуратуру Тернопільської області в двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства.
Зазначені рішення ТМР є незаконними, оскільки передана у постійне користування Прокуратурі Тернопільської області земельна ділянка належить до категорії «зелені насадження спеціального призначення», а не до земель житлової та громадської забудови. Рішення ТМР № 6/29/49 і № 6/30/88 порушують охоронюваний законом інтерес позивача, який знаходить прояв у прагненні до користування конкретним нематеріальним благом - вчинення органами місцевого самоврядування м. Тернополя та їх посадовими особами дій і прийняття рішень, які відповідають визначеним Конституцією України та законами України засадам.
Стислий виклад заперечень відповідача
Відповідач та третя особа позов не визнали, вважали його необґрунтованим, таким, у задоволенні якого необхідно відмовити.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що, постановляючи оскаржувані рішення, ТМР діяла в спосіб та в межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування» та ЗК України у частині дотримання норм, які визначають порядок розпорядження землями комунальної власності та їх віднесення до певних категорій. 
Крім того, об`єктом захисту є порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов`язане з позбавленням його носія можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. У позовній заяві та під час судового розгляду позивачем ОСОБА_1 не наведено ґрунтовних пояснень того, в чому саме полягало порушення безпосередньо його інтересів під час ухвалення ТМР оскаржуваних ним рішень, також не подано доказів, що орган місцевого самоврядування, прийнявши оскаржувані рішення, перешкодив у реалізації його суб`єктивних інтересів як мешканця міста Тернополя. З наведених у позові правових підстав суд вважав безпідставними також вимоги позивача про визнання незаконним рішення державного реєстратора Підгородецької Н. В. про державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою, площею 0, 35 га, кадастровий номер 6110100000:06:002:0073, за Прокуратурою Тернопільської області від 24 травня 2013 року, індексний номер 2541033. 
Враховуючи наведені обставини, аналізуючи у сукупності викладені обставини і визначені відповідно до них правовідносини сторін, положення закону, якими вони регулюються, дослідивши зібрані у справі докази, суд дійшов переконання, що оскаржуваними рішеннями відповідачів будь-яке право чи цивільний інтерес позивача не порушено, сформульовані ОСОБА_1 позовні вимоги не підтверджені матеріалами справи та спростовані належними та допустимими доказами відповідача, а тому задоволенню не підлягають.
Постановою Тернопільського апеляційного суду від 28 жовтня 2019 рокурішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився з висновками суду щодо підстав для відмови у позові. Окрім того, зазначив, що земельна ділянка з кадастровим номером № 6110100000:06:002:0073, площею 0, 35 га, на АДРЕСА_1 віднесена до земель іншого призначення («Зелені насадження спеціального призначення»), посилаючись при цьому на дані генерального плану міста, який затверджений рішенням ТМР від 10 серпня 2010 року № 5/37/11. Отже, суд першої інстанції вірно дійшов висновку, що ТМР під час прийняття оскаржуваних рішень діяла у спосіб та в межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування» та Земельним кодексом України в частині норм, які визначають порядок розпорядження землями комунальної власності та їх віднесення до певних категорій. Крім того, судом першої інстанції правильно встановлено, що у позовній заяві та під час судового розгляду позивачем не наведено, в чому саме полягало порушення безпосередньо його інтересів при прийнятті ТМР оскаржуваних ним рішень. Також не надано доказів, що орган місцевого самоврядування, прийнявши оскаржувані рішення, перешкодив у реалізації його суб`єктивних інтересів як мешканця м. Тернополя.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
ОСОБА_1 16 грудня 2019 року із застосуванням засобів поштового зв`язку звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 28 жовтня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтовується неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушенням норм процесуального права. Зазначив, що під час ухвалення рішень судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що згідно з генеральним планом м. Тернополя спірна земельна ділянка належала до категорії «Зелені насадження спеціального призначення», а розроблений міською радою «План зонування м. Тернополя» (згідно з яким спірна ділянка віднесена до категорії «Ж-3 - змішана багатоквартирна житлова забудова») суперечить генеральному плану. Зазначає, що ТМР неправомірно віднесено спірну земельну ділянку до земель житлової та громадської забудови. Крім того, оскаржувані рішення порушують його охоронювані законом інтереси, оскільки він є членом громади м. Тернополя, який делегував свої повноваження щодо вирішення, у тому числі і земельних питань, саме органу місцевого самоврядування - ТМР, а тому порушеним вважає охоронюваний законом інтерес у публічно-правових відносинах.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи 
У наданому відзиві Прокуратура Тернопільської області просила відмовити у задоволенні скарги.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
Провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 ЦПК України).
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Враховуючи, що касаційна скарга у справі, що переглядається, подана у 2019 році, вона підлягає розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-IX.
Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних судових рішень визначені у статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та матеріали цивільної справи в межах доводів касаційної скарги, за результатами чого зробив такі висновки.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням ТМР від 14 лютого 2006 року № 4/18/50 затверджено Правила використання та забудови території м. Тернополя.
Рішенням ТМР від 10 серпня 2010 року № 5/37/11 затверджено генеральний план м. Тернополя.
Згідно з планом територія Товариства з додатковою відповідальністю «Зелене господарство» (виробниче підприємство) на АДРЕСА_1 визначена як перспективна зміна цільового використання, що підтверджується відповідним викопіюванням.
30 вересня 2011 року згідно з рішенням № 6/14/32 ТМР внесено зміни у рішення від 14 лютого 2006 року № 4/18/50 «Про затвердження Правил використання та забудови території м. Тернополя», а саме: в тексті рішення та додатку замість слів «...правила...» читати «...план...», замість слів «...використання та забудови...» читати «...зонування...» у відповідному відмінку; замість слів «Про планування та забудову територій» читати «Про регулювання містобудівної діяльності».
04 лютого 2013 року постійною комісією з питань містобудування ТМР та 05 лютого 2013 року постійною комісією з питань природокористування, приватизації, продажу та оренди землі ТМР вирішено надати Прокуратурі Тернопільської області дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою: АДРЕСА_1 . На замовлення Прокуратури Тернопільської області КП «Земельно-кадастрове бюро» розроблено проект землеустрою з відведення земельної ділянки під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою: АДРЕСА_1 .
Зазначений проект землеустрою погоджено Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Виконавчого комітету міської ради (висновок від 15 лютого 2013 року № 329/14) та Головним управлінням Держземагентства у Тернопільській області (висновок від 01 березня 2013 року № 03-31/209/28), за умови розташування об`єкта будівництва за межами червоних ліній вулиці.
Згідно з висновком Головного управління Держземагентства у Тернопільський області від 01 березня 2013 року при розробленні проекту відведення земельної ділянки, площею 0, 35 га, на АДРЕСА_1 в постійне користування Прокуратурі Тернопільської області будь-які порушення вимог Земельного кодексу України чи інших законодавчих актів відсутні.
Рішенням ТМР від 15 лютого 2013 року № 6/29/49 Прокуратурі Тернопільської області надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею до 0, 35 га, у постійне користування під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно з рішенням від 22 березня 2013 року № 6/30/88 ТМР вирішила: «1. Затвердити прокуратурі Тернопільської області проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0, 35 га під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою АДРЕСА_1 . 2. Надати прокуратурі Тернопільської області земельну ділянку площею 0, 35 га (кад. номер 6110100000:06:002:0073) в постійне користування, під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів за адресою АДРЕСА_1 . 3. Віднести земельну ділянку, вказану в п.2, до земель житлової та громадської забудови. 4. Зобов`язати прокуратуру Тернопільської області в двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства».
24 травня 2013 року державним реєстратором Тернопільського міського управління юстиції Підгородецькою Н. В. проведено державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою, площею 0, 35 га, кадастровий номер 6110100000:06:002:0073, за Прокуратурою Тернопільської області, індексний номер 2541033.
За змістом висновку Управління містобудування, архітектури та кадастру ТМР від 25 лютого 2016 року № 329/14 цільове призначення запроектованої до відведення земельної ділянки згідно з «Планом зонування міста Тернополя», - зона багатоповерхової житлової забудови.
Згідно з інформацією Управління державної реєстрації ТМР від 19 вересня 2019 року № 2240/28 16 грудня 2014 року проводилася державна реєстрація об`єднання земельних ділянок, користувачем однієї з яких була Прокуратура Тернопільської області. Під час проведення реєстрації реєстратором була допущена помилка і розділ, відкритий на земельну ділянку, яка об`єднувалася, не було закрито. У зв`язку з цим 28 грудня 2017 року державний реєстратор, намагаючись виправити раніше допущену технічну помилку, провів внесення змін до Реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, що потягло за собою закриття розділу на цю земельну ділянку, погашення права постійного користування за Прокуратурою Тернопільської області, як і права власності за ТМР. Оскільки помилково було закрито розділ не на ту земельну ділянку, то 18 вересня 2019 року внесені інші зміни з виправлення раніше допущених помилок державних реєстраторів і відомості про користувачів та власників земельної ділянки з кадастровим номером 6110100000:06:002:0073 повернуті в попередній стан.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі
Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування
Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
Відповідно до частин другої, третьої статті 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його права на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
У Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певні матеріальні або нематеріальні блага з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створенням об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.
Статтею 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому як ефективний засіб (спосіб) потрібно розуміти такий, що приводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Відповідно до частини першої статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Положеннями статті 16 ЦК України визначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Зі змісту наведених норм законодавства випливає, що у контексті спірних правовідносин позивач на обґрунтування своїх вимог має конкретно зазначити, які саме його права порушені внаслідок прийняття спірних рішень.
Проте заявник не надав жодних доказів порушення його прав внаслідок прийняття таких рішень.
Суди першої та апеляційної інстанцій, встановивши, що у позовній заяві та під час судового розгляду позивачем не наведено, в чому саме полягало порушення безпосередньо його інтересів при постановленні ТМР оскаржуваних рішень, а також не надано докази, що орган місцевого самоврядування, ухваливши оскаржувані рішення, перешкодив у реалізації його суб`єктивних інтересів як мешканця м. Тернополя, дійшли обґрунтованих висновків про наявність підстав для відмови у позові.
Верховний Суд виходить із того, що у ситуації, коли позивач не довів права на позов у матеріально-правому сенсі, суд не вправі робити висновок по суті позовних вимог про правомірність або неправомірність дій відповідача, чинність або дійсність укладеного правочину тощо.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що суду першої інстанції, з урахуванням вимог до ефективності захисту порушеного права, принципу неможливості захисту права, що не є порушеним, необхідно було відмовити у позові лише із підстав недоведеності факту порушення прав позивача у результаті прийняття оскаржуваних рішень без необхідності встановлення їх відповідності вимогам законодавства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Таким чином, Верховний Суд встановив, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині мотивів про відповідність оскаржуваних рішень вимогам законодавства ухвалено із порушенням норм процесуального права, з огляду на що рішення у наведеній частині підлягають зміні шляхом виключення з числа підстав відмови у позові висновків судів про відповідності вимогам законодавства оскаржуваних рішень Тернопільської міської ради.
За приписами пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
За змістом частин першої-третьої статті 412 ЦПК України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 28 жовтня 2019 року змінити шляхом виключення з числа підстав відмови у позові висновків судів про відповідності вимогам законодавства оскаржуваних рішень Тернопільської міської ради.
В інших частинах рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 28 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 О. В. Ступак

Судді                                                                                                              І. Ю. Гулейков

С. О. Погрібний

                                                                                                                        Г. І. Усик

В. В. Яремко