П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

12 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/1558/20	
Головуючий в 1 інстанції: Лебедєва Г. В.
          
          П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді – доповідача	Кравця О.О.	
судді –	Зуєвої Л.Є.	
судді –	Коваля М.П. 	
розглянувши у письмовому провадженні  апеляційну скаргу Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області на рішення  Миколаївського  окружного адміністративного суду  від  09 листопада 2020 року по справі № 400/1558/20, прийнятого у порядку письмового провадження у складі судді Лебедєвої Г.В. за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області та керівника апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області Пірог Оксани Іванівни про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді ,стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу , визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ:

11 квітня 2020 року   ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області  та керівника апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області Пірог Оксани Іванівни та просила
визнати протиправними дії керівника апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області, що полягають у звільненні ОСОБА_1 з посади адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної державної адміністрації;
визнати протиправним та скасувати наказ керівника апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області №12-ОС від 10.03.2020 року в частині звільнення ОСОБА_1 з посади адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної державної адміністрації;
визнати протиправним та скасувати в частині зменшення граничної чисельності відділу з питань надання адміністративних послуг розпорядження виконувача функцій і повноважень голови райдержадміністрації, першого заступника голови Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області № 902-рк від 06.12.2019 року "Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської районної державної адміністрації";
поновити ОСОБА_1 на посаді адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області з 11.03.2020 року;
стягнути з Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 11.03.2020 року по день ухвалення судом рішення у справі.
Рішенням Миколаївського  окружного адміністративного суду  від  09 листопада 2020 року адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Врадіївської районної державної адміністрації №12-ОС від 10.03.2020 року в частині звільнення ОСОБА_1 з посади адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної адміністрації, визнана протиправною бездіяльність Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області щодо невнесення змін до розпорядження виконувача функцій і повноважень голови райдержадміністрації, першого заступника голови Врадіївської райдержадміністрації Миколаївської області №90-рк від 06.12.2019 року “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської районної державної адміністрації”, а саме до п.10 в частині зменшення граничної чисельності відділу з питань надання адміністративних послуг, Врадіївська районна державна адміністрація зобов`язана привести п.10 розпорядження №90-рк від 06.12.2019 року “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської районної державної адміністрації” у відповідність з вимогами Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 року №91 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України №1096 від 24.12.2019 року, ОСОБА_1 поновлена на посаді адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг Врадіївської районної державної адмінісграції Миколаївської області з 11 березня 2020 року та стягнуто з Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 56 128, 70 грн. 
В решті позовних вимог було відмовлено.

II.          КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ , УЗАГАЛЬНЕНІ  ДОВОДИ АПЕЛЯНТА ТА ІНШИХ  УЧАСНИКІВ АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ:

Не погоджуючись з рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду  від  09 листопада 2020 року, Врадіївська районна державна адміністрація Миколаївської областіподала апеляційну скаргу, яка була підписана в.о. голови райдержадміністрації та керівником апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області Пірог О.І., в якій вважає, що судом 1-ї інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права та просила його скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. 
Вимоги апеляційної скарги  апелянт  обґрунтовує , тим, що що 06.12.2019 року на виконання розпорядження голови облдержадміністрації від 26 листопада 2019 року № 539-р “Про розподіл граничної чисельності працівників районних державних адміністрацій”, керуючись статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" головою Врадіївської райдержадміністрації було прийнято розпорядження № 90-рк “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської державної адміністрації”. Пунктом 10 розпорядження передбачалась реорганізація сектору з питань державної реєстрації Врадіївської РДА та відділу з питань надання адміністративних послуг Врадіївської РДА шляхом перетворення у відділ з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації. Також передбачалось зменшення граничної чисельності новоствореного відділу з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації шляхом скорочення однієї посади адміністратора вказаного відділу. Таким чином у відділі передбачалось 2 штатні одиниці адміністраторів, та 2 штатні одиниці державних реєстраторів. Так, як розпорядження голови райдержадміністрації, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, тому відповідно до статті 44 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та на виконання розпорядження голови Врадіївської райдержадміністрації від 06.12.2019 року № 90-рк “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської державної адміністрації” керівником апарату райдержадміністрації було видано наказ від 06.12.2019 року № 66-ОС “Про створення комісії з розгляду питань для визначення переважного права на залишення на роботі працівників Врадіївської райдержадміністрації”. Протоколом № 1 від 06 грудня 2019 року комісією було проведено аналіз продуктивності і кваліфікацію працівників райдержадміністрації та було визначено переважне право залишення на роботі працівників райдержадміністрації, а також протоколом № 2 від 21 грудня 2019 року був розглянутий список працівників, які підлягають під скорочення внаслідок зміни структури та штатного розпису державного органу і згідно пункту 18 підпункту 3 голови райдержадміністрації від 06.12.2019 року № 90-рк “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської державної адміністрації” (про забезпечення надання попередження під особистий розпис про зміну істотних умов та про скорочення посад працівників райдержадміністрації) керівником апарату райдержадміністрації, видано наказ від 09 грудня 2019 року № 67-ОС “Про попередження працівників Врадіївської районної державної адміністрації про зміну істотних умов праці та вивільнення у зв`язку із скороченням штатної чисельності працівників РДА”, у якому було попереджено про вивільнення ОСОБА_1 , та скорочення посади адміністратора відділу з організаційної роботи центру надання адміністративних послуг райдержадміністрації у зв`язку зі скороченням штату. Протягом трьохмісячного терміну ОСОБА_1 , 10.01.2020 було запропоновано декретну посаду (по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку), що була в наявності, від якої позивач відмовилася.12 лютого 2020 року ОСОБА_1 , було запропоновано ще одну посаду, також декретну, категорії “ 8” підкатегорії “В1” яка є рівнозначною до скороченої посади адміністратора, від якої ОСОБА_1 , також відмовилася. Вказав, що норми постанови КМУ від 24.12.2019 року №1096 “Про внесення зміни у додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 р. № 91” суперечать нормам Закону України “Про адміністративні послуги”. Оскільки постанова КМУ є підзаконним нормативно-правовим актом з огляду судової і юридичної практики, у випадку суперечності підзаконного акта нормам закону, слід застосовувати норми закону.
Позивачка рішення суду в частині відмови в апеляційному порядку не оскаржувала, проте 11.03.21 року до апеляційного суду надійшов відзив позивачки на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а навелені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

III.          ПРОЦЕДУРА АПЕЛЯЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ: 

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції.
Особи, що беруть участь у справі, про час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст.124 -127 КАС України, позивач з`вилась, але заявила клопотання про розгялд справи за її відсутністю в порядку піисмового провадження , представники відповідачів до судового засідання не з`явилися , тому суд продовжує розгляд справи в порядку письмового провадження відповідно до вимог ст.311 КАС України .
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційних скарг, вважає, що вона  підлягає частковому задоволенню з наступних підстав: 

IV.          ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ :

Судом 1-ої інстанції та апеляційної інстанції було встановлено, що ОСОБА_1 з  01.06.2016 року переведена  на  посаду  адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області. З 07.10.2019 року їй присвоєно 8  ранг  державного    службовця.
Згідно із п.1Розділу І Положення про відділ з організації роботи центру надання адміністративних послуг Врадіївської районної державної адміністрації, завтердженному розпорядженням голови Врадіївської районної державної адміністрації №290-р від 04.10.2018 року (надалі - Положення), Центр надання адміністративних послуг районної державної адміністрації (далі – відділ) утворюється зметою надання адміністративних послуг при Врадіївській районній державній адміністрації.
Згідно п.1 Розділу ІІІ Положення у відділі забеспечується надання адміністративних послуг шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг . 
Постановою КМУ України №926 від 03.11.2019 року було скорочено та встановлено нову граничну чисельність працівників місцевих державних адміністрацій. 
Головою Миколаївської ОДА було прийнято розпорядження від 26.11.2019 року № 539-р «Про розподіл граничної чисельності працівників районних державних адміністрацій», яким було встановлено нову граничну чисельність працівників Врадіївської районної державної адміністрації. 
06.12.2019 року Врадіївською районною державною адміністрацією прийнято розпорядження №90-рк “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської державної адміністрації” (Т.1, а/с 7-13).
06.12.2019 року керівником апарату райдержадміністрації було видано наказ № 66-ОС “Про створення комісії з розгляду питань для визначення переважного права на залишення на роботі працівників Врадіївської райдержадміністрації” (Т.1, а/с 164). 
Протоколом № 1 від 06 грудня 2019 року комісією було проведено аналіз продуктивності і кваліфікацію працівників райдержадміністрації та було визначено переважне право залишення на роботі працівників райдержадміністрації, а також протоколом № 2 від 21 грудня 2019 року був розглянутий список працівників, які підлягають під скорочення внаслідок зміни структури та штатного розпису державного органу (Т.1, а/с 166-171).
Згідно пункту 18 підпункту 3  розпорядження голови райдержадміністрації від 06.12.2019 року № 90-рк “Про упорядкування структури та штату працівників Врадіївської державної адміністрації” керівником апарату райдержадміністрації, видано наказ від 09 грудня 2019 року № 67-ОС “Про попередження працівників Врадіївської районної державної адміністрації про зміну істотних умов праці та вивільнення у зв`язку із скороченням штатної чисельності працівників РДА”, у якому було попереджено про вивільнення ОСОБА_1 , та скорочення посади адміністратора відділу з організаційної роботи центру надання адміністративних послуг райдержадміністрації у зв`язку зі скороченням штату (Т.1, а/с 16). 
10.01.2020 року ОСОБА_1 було запропоновано декретну посаду по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, що була в наявності, від якої позивач відмовилася.
12 лютого 2020 року ОСОБА_1 було запропоновано посаду, також декретну, категорії “ 8” підкатегорії “В1” яка є рівнозначною до скороченої посади адміністратора, від якої ОСОБА_1 відмовилася.
10.03.2020 року керівником апарату Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області ОСОБА_2 видано наказ №12-ОС про звільнення позивача з посади адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної державної адміністрації з 10 березня 2020 року відповідно до п. 1 ч. 1, ч. 4 статті 87 Закону України “Про державну службу” (Т.1, а/с 26).
Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернулась з позовом до Миколаївського окружного адміністративного суду про скасування наказу про звільнення та поновлення на роботі.

V.  РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин),  АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ та ОЦІНКА СУДУ.

Згідно вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 38, частин першої, другої статті 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця регулюються       Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015, №889-VIII       (надалі - Закон №889-VIII).
Відповідно до ч. 1       ст. 1 Закону України       Про державну службу       державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій,       проектів законів       та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про державну службу»   цей  Закон  регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Згідно частини першої - третьої   статті 5 Закону №889-VIII  правове регулювання державної служби здійснюється       Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим  Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до пункту 4 частини першої  статті 83 Закону №889-VIII   державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення (статті  87,  87-1       цього       Закону).
Згідно ст. 87 Закону №889-VIII ( в редакції чинній на момент завльнення) , визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.
За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов`язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.
Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі  пунктів 1  та  1-1  частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених  пунктами 2  і  3  частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
Державний службовець, якого звільнено на підставі  пункту 1  частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
У разі звільнення з державної служби на підставі  пунктів 1  та  1-1  частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
У такому випадку оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні проводяться протягом семи днів з дня звільнення.
Порядок та умови припинення державної служби на момент повідомлення позивача про майбутнє вивільнення не були врегульовані нормами  Закону №899, а отже до спірних правовідносин щодо повідомлення позивача про майбутнє вивільнення підлягали застосування загальні норми трудового законодавства.
За правилами частин першої-третьої статті 49-2 КЗпП, про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України Про зайнятість населення, власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
Таким чином, виходячи з нормативного тлумачення частини першої статті 40, частин першої, третьої статті 49-2 КЗпП, власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
Оскільки обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 КЗпП роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом цього періоду та які існували на день звільнення.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає      Закон України «Про місцеві державні адміністрації» №586-XIV від 09.04.1999 р. (далі – Закон №586-XIV) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Так, ст. 5 Закону №586-XIV передбачає, що склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог   статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.
Ст. 47 Закону №586-XIV передбачено, що гранична чисельність, фонд оплати праці працівників і витрати на утримання місцевих державних адміністрацій та їх апаратів встановлюються Кабінетом Міністрів України. Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації.
Згідно з частиною 1 статті 12 Закону України “Про адміністративні послуги”, центр надання адміністративних послуг (ЦНАП) - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.
Відповідно до частин 1, 2 статті 13 Закону України “Про адміністративні послуги”, суб`єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі надання адміністративних послуг звертається до адміністратора - посадової особи органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.
Адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади особою, яка очолює орган (керівником органу), що прийняв рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг.
Кількість адміністраторів визначається органом, який прийняв рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг.
Постановою Кабінету Міністрів України   від 24.12.2019р. №1096 внесено зміни в додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2014р. №91, доповнивши примітки  до нього п.3, яким встановлено, що “під час визначення граничної чисельності працівників місцевих держадміністрацій не скорочується чисельність адміністраторів центрів надання адміністративних послуг, утворених зазначеними держадміністраціями, до набрання чинності змін до Закону України "Про адміністративні послуги" щодо ліквідації таких центрів та за умови утворення на відповідній території органами місцевого самоврядування центрів надання адміністративних послуг, яким будуть передані функції і завдання ліквідованих центрів.”.
Кабінет Міністрів України, відповідно до норм   ст. 113 Конституції України, є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає  постанови  і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (ст. 117 Конституції України).
Постанови Кабінету Міністрів України    як джерело права займають вище положення в ієрархії національного законодавства по відношенню до нормативно-правових актів інших органів виконавчої влади, тобто мають вищу юридичну силу.
Вища юридична сила таких нормативно-правових актів полягає у тому, що всі інші підзаконні нормативно-правові акти, яких вони стосуються, приймаються на їх основі та за своїм змістом не повинні суперечити їм.
Завданням місцевої державної адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, згідно  ст.2 Закону є забезпечення серед іншого виконання  Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня. Отже, діяльність місцевої державної адміністрації як виконавчого органу нижчого рівня не повинна суперечити розробленій у відповідних сферах суспільного життя політиці та рішенням Кабінету Міністрів України.
Вищенаведене кореспондується також з положеннями ч. 2  ст. 7 Закону, відповідно до якого місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються   Конституцією України, цим та іншими законами України, актами    Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до   Конституції    та законів України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та  постановами Верховної Ради   Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.
Статтею 2 Закону України ’’Про державну службу” передбачено, що керівник державної служби в державному органі - це посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов`язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.
Суб`єкт призначення - це державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 31 Закону рішення про призначення на посади державної служби категорій "Б" і "В” приймається керівником державної служби. 
Згідно із пунктом 3-1 частини першої статті 17 Закону повноваження керівника державної служби здійснюють у місцевих державних адміністраціях: керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права); керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права - у такому підрозділі.
Частиною другою статті 5 Закону передбачено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено Законом.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону "Про адміністративні послуги” центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.
Статтею 13 зазначеного Закону передбачено, що адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади особою, яка очолює орган (керівником органу), що прийняв рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг.
Відповідно до ч.2 ст. 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік.
Згідно з ст. 27 Закону України “Про оплату праці” порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з п.2 Порядку обчислення середньої заробітної плати,затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 100 від 08.02.1995 р.( зі змінами та доповненнями ,діючими на момент виникнення правовідносин) у  всіх  інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна  заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні  2  календарні  місяці  роботи, що передують події, з якою пов`язана  відповідна  виплата.  Працівникам,  які пропрацювали на підприємстві,  в  установі,  організації  менше  двох  календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично  відпрацьований  час.
Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник  не працював,  середня  заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за  попередні  два  місяці  роботи.  Якщо  і  протягом цих місяців працівник  не  відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата  обчислюється відповідно до останнього абзацу пункту 4 цього Порядку. 
Згідно з п.4 Порядку при обчисленні середньої  заробітної  плати  за  останні  два місяці,  крім  перелічених  вище  виплат,  також  не  враховуються виплати за час,  протягом якого  зберігається  середній  заробіток працівника  (за  час виконання державних і громадських обов`язків, щорічної і додаткової відпусток,  відрядження тощо) та допомога  у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю. В  інших  випадках,  коли нарахування проводяться виходячи із середньої  заробітної плати, працівник не мав заробітку, не з вини працівника,  розрахунки проводяться виходячи з установлених йому в трудовому договорі тарифної ставки, посадового (місячного) окладу.
Пунктом 8 Порядку визначено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні ) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року ,суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція), була ратифікована Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Згідно ч.1 ст.6 Конвенції, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Згідно статті 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Отже, вищевказана норма гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і в оцінці дотримання "справедливого балансу" в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за яких майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.
Першим і найголовнішим правилом статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету "в інтересах суспільства". Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забезпечено "справедливий баланс" між загальними інтересами суспільства та обов`язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде покладено особистий та надмірний тягар (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справі "Колишній Король Греції та інші проти Греції" (Former King of Greece and Others v. Greece) [ВП], заява № 25701/94, пп. 79 та 82, ЄСПЛ 2000-XII).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії"(Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року ).
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pincv. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).
Зміст зобов`язань Договірних держав за статтею 13 Конвенції ( 995_004 ) залежить від характеру поданої заявником скарги; "ефективність" "засобу юридичного захисту" у значенні цієї статті не залежить від визначеності сприятливого для заявника результату. Водночас засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (див. згадане вище рішення у справі Кудли, пп. 157-158; та рішення у справі "Вассерман проти Росії" (N 2) (Wasserman v. Russia) (no. 2), N 21071/05, п. 45, від 10 квітня 2008 року).

(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновку суду першої  інстанції

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права(ч.1-2 ст.308 КАС України, в редакції Закону на момент вчинення процесуальної дії).
Як було вірно встановлено судом 1-ої інстанції , позивачка ОСОБА_1 до моменту звільнення працювала  на посаді адміністратора відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області, який згідно із п.1 Розділу І п.1 Розділу ІІІ Положення є Центром надання адміністративних послуг районної державної адміністрації  та був  утворений  з метою надання адміністративних послуг при Врадіївській районній державній адміністрації.
Апеляційний суд звертає увагу на те, що в силу положень постанови Кабінету Міністрів  України  від  25.03.2014р. №91 (з урахуванням змін, внесених Постановою КМУ від 24.12.2019р. №1096) заборонено скорочувати посаду «адміністратора центрів надання адміністративних послуг». Умовою для проведення скорочення чисельності адміністраторів ЦНАП, яка визначена Постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1096, є утворення на відповідній території органами місцевого самоврядування центрів надання адміністративних послуг, яким будуть передані функції і завдання ліквідованих центрів при райдержадміністраціях.
Проте, відповідачем при звільненні ОСОБА_1 не було враховано дану правову норму та прийнято наказ, яким скорочено посаду позивачки.
Апеляційний суд також відхиляє доводи апелянта, що приймаючи оскаржуваний наказ Врадіївська районна державна адміністрація керувалась саме  Законом України "Про адміністративні послуги", а не   постановою    Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1096, оскільки закони України мають вищу юридичну силу ніж підзаконні акти, оскільки  Закон України "Про адміністративні послуги"   визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг, водночас   постанова Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1096  встановлює порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, тому апеляційний суд вважає, що вказані положення не суперечать Закону  України  5203-VI, а тому є обов`язковими до виконання.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядження про скорочення чисельності адміністраторів відділу з організації роботи ЦНАП відповідачем ухвалено ще до прийняття зазначеної Постанови. Разом з тим, Райдержадміністрація не заперечує того, що їй у подальшому було відомо про заборону такого скорочення, однак, не зважаючи на Постанову Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1096, звільнення позивача все ж було здійснено.
Апеляційний суд враховує, що що на момент видачі розпорядження були відсутні будь-які застереження щодо неможливості скорочення посад адміністраторів центру надання адміністративних послуг, однак до моменту введення в дію нової структури Врадіївської РДА постанова Кабінету Міністрів України №1096 від 24.12.2019 р. була чинною та повинна була бути врахована відповідачем.
Рішеннями вищих органів виконавчої влади були доведені виключно кількісні показники граничної чисельності працівників райдержадміністрацій без розподілу по відділам та посадам. Формування ж складу, визначення структури та відповідно розподілу доведеної граничної кількості між структурними підрозділами в залежності від потреби та законодавчих вимог віднесено до компетенції голови такої ради.
Отже, апеляційний суд погоджується із висновком суду 1-ої інстанціїї щодо наявності підстав для задоволення позову , так як у зв`язку з прийняттям   Кабінетом Міністрів України постанови від 24.12.2019 року №1096, відповідач повинен був привести структуру у відповідність до чинного законодавства та був зобов`язаний внести зміни до раніше прийнятого розпорядження про затвердження нової структури та граничної чисельності управлінь, відділів, служб Врадіївської районної державної адміністрації з тією метою, щоб забезпечити виконання рішення Уряду та не допустити скорочення кількості існуючих посад адміністраторів відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної державної адміністрації, а тому звільнення позивача внаслідок  протиправного рішення про скорочення кількості існуючих посад адміністраторів відділу з організації роботи центру надання адміністративних послуг районної державної адміністрації також є протиправним. 
Відповідно до довідки від 23.06.2020 року №351/16-01, розмір середньоденної заробітної плати за лютий –березень 2020 року (7350,20 +23942,19-8193,61 -13780): 26 робочих дні , становить 358,41 грн (Т.1, а/с 104).
Вимушений прогул позивача у період з 11.03.2020 року по 09.11.2020 року складає 167 робочих днів, тому середній заробіток за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 становить 59 859,47 грн. (358,41 грн. х 167 дні), у звязку з чим висновок суду 1-ої інстанції щодо наявності підстав для стягнення  з Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області на користь ОСОБА_1 середного заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 56 128, 70 грн. є помилковим.
Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

(2) Висновки суду апеляційної  інстанції

Суд апеляційної інстанції доходить до висновку, що неправильне застосування судом 1-ої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи призвели до частково неправильного вирішення справи у частині розміру стягнення за час вимушеного прогулу , та про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, зміни рішення суду 1-ої інстанції.
Керуючись ст.8,19,55 Конституції України, ст.6 та ст.1 Першого протоколу Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, ст. 3, 6, 7, 139, 242, 271, 272, 286, 292, 308,311,315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Врадіївської районної державної адміністрації Миколаївської області – задовольнити частково, а рішення Миколаївського  окружного адміністративного суду  від  09 листопада 2020 року –  змінити , у абзаці шостому резолютивної частини замість цифр : « 56128,70 грн.» вказати: « 59 859,47 грн.»  .
В іншщій частині рішення Миколаївського  окружного адміністративного суду  від  09 листопада 2020 року –залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її підписання  ,та може бути, у разі відповідності  вимогам ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду  протягом 30-ти днів  

Повне судове рішення складене та підписане 12.04.2021 року.

Головуючий суддя 	 	Кравець О.О.	
Судді	    	Коваль М.П.    Зуєва Л.Є.