ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 750/10177/17
адміністративне провадження № К/9901/39942/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 08 грудня 2017 року (суддя Литвиненко І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року (колегія суддів: Твердохліб В.А., Бужак Н.П., Троян Н.М.) у справі № 750/10177/17 за позовом Публічного акціонерного товариства «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа - Чернігівська міська рада, про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
В жовтні 2017 року Публічне акціонерне товариство «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» (далі - Позивач) звернулось до суду з позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі - Відповідач), третя особа: Чернігівська міська рада (далі - Третя особа) про визнання незаконним та скасування рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14 вересня 2017 року №403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», а саме в частині п.1.1. вказаного рішення про затвердження Акту про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міської ради (Акт № 6 від 30 серпня 2017 року) нанесених при використанні земельної ділянки, площею 3,7256 га по проспекту Миру, 194, з порушенням земельного законодавства у період з 01.09.2014 по 31.07.2017 включно в сумі 1 811 644,55 грн; визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 року «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» в частині затвердження акту 6 «Про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради» від 30.08.2017.
Постановою Деснянського районного суду м.Чернігова від 08.12.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018,  у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами  норм матеріального і процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення виконкому прийнято без включення представника Позивача у склад відповідної комісії; також посилається на те, що Відповідачем   протиправно нараховано збитки, нанесені при використанні земельної ділянки, оскільки вина Позивача у заподіянні шкоди в розумінні ст.1166 ЦК України відсутня.
Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2018  відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що  27.07.2017 Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення №326 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків, заподіяними порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам».
10.08.2017 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради листом №4984 про проведення засідання комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі землекористувачами повідомило Позивача про те, що 30.08.2017 о 10-00 год. в приміщенні Чернігівської міської ради (м.Чернігів, вул.Магістратська, 7, зал засідань виконавчого комітету) буде відбуватись засідання Комісії, на якому буде розглядатись питання щодо розрахунку суми збитків нанесених Чернігівській міській раді при використанні ТОВ «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» земельної ділянки площею 3,7256 га по пр.Миру, 194. Також, повідомлено, що присутність представника ТОВ «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» на засіданні Комісії є обов`язковою.
14.08.2017 вказане повідомлення отримано адресатом, що підтверджується копією конверту з печаткою підприємства.
17.08.2017 Чернігівська міська рада прийняла рішення №22/VІІ-27 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою юридичним та фізичним особам.
Відповідно до пункту 1.17 вказаного рішення, надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення ПАТ «Чернігівський ремотно-механічний завод «Жовтневий молот» на земельну ділянку, орієнтовною площею 3,7256 га по проспекту Миру, 194, для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови з подальшою передачею земельної ділянки в оренду.
30.08.2017 комісія, яка діяла на підставі рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 27.07.2017 №326 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків, заподіяних порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам» та Положення «Про порядок визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачами у місті Чернігові», затвердженого рішенням міської ради від 28.11.2011 року «Про затвердження Положення про порядок визнання та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам в місті Чернігові (8 сесія 6 скликання)» склала Акт за №6 «Про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради», яким визначила збитки: використання земельної ділянки, площею 3,7256 га, по проспекту Миру, 194, ПАТ«Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» з порушенням земельного законодавства за період з 01.09.2014 по 31.07.2017; оцінна вартість збитків 1 811 644,55 грн.
14.09.2017 Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення №403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», яким затверджено акти комісії із визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, зокрема п.1.1. цього рішення затверджено акт про визначення розміру збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради (акт №6 від 30.08.2017) нанесених при використанні земельної ділянки, площею 3,7256 га, по проспекту Миру, 194, ПАТ «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» з порушенням земельного законодавства за період з 01.09.2014 по 31.07.2017 включно у сумі 1811644,55 грн.
18.09.2017 Управлінням земельних ресурсів Чернігівської міської ради на адресу ПАТ «ЧРМЗ «Жовтневий молот» надіслано повідомлення №5734 про прийняття акта про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради від 30.08.2017 №6, затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»
Також, запропоновано у 10-денний термін з дня надходження цього повідомлення розглянути його разом з актом, та про результати їх розгляду інформувати у письмовій формі управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради.
До вказаного повідомлення додано копію акта про визначення збитків власнику землі №6 від 30.08.207 року та копію рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 року №403.
Не погоджуючись з таким рішенням з підстав неналежного виконання виконкомом своїх обов`язків у процедурі складання та затвердження актів Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, позивач  звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з якими погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що оспорюване рішення виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (п. 1.1 рішення)  ухвалене на підставі  та в межах повноважень, не спричиняє  порушення прав, обов`язків чи інтересів позивача. Вказали, що фактично питання наявності підстав для відшкодування збитків позивачем належить вирішувати у порядку господарського судочинства під час розгляду справи про стягнення таких збитків. При цьому суди розглянули цю справу в порядку адміністративного судочинства.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із ч. 2 та п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) до адміністративних судів оскаржуються будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами ст. 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно зі статтями 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
За змістом п. 2, 3 Порядку № 284 розміри збитків визначаються Комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи Комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці Комісії. Тобто, до повноважень виконкому міської ради віднесено визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань збитків, завданих органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
Водночас, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про розгляд позовних вимог ПАТ ЧРМЗ «Жовтневий молот» та відмову в їх задоволенні в порядку адміністративного судочинства, з огляду на таке.
Як убачається з матеріалів справи, оскаржуваним рішенням виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 затверджено акт Комісії від 30 серпня 2017 року № 6 про визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі, за час користування ПАТ ЧРМЗ «Жовтневий молот» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
При цьому, повноваження виконкому Чернігівської міськради обмежувались лише затвердженням відповідного акту про розмір збитків. Встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного рішення відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Із зазначеного можна зробити висновок, що права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок затвердження виконкомом Чернігівської міськради акту про розмір збитків, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі, за час користування ПАТ ЧРМЗ «Жовтневий молот»  земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
Велика Палата Верховного Суду, приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 23.01.2019р. у справі № 750/10172/17 виходила з того, що повноваження виконкому міської ради обмежуються лише затвердженням відповідного акту про розмір збитків. Встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного рішення відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку, що провадження у справі підлягає закриттю, оскільки встановлена правова природа акту комісії з визначення та відшкодування збитків унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання незаконним та скасування рішення про його затвердження.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що доводи адміністративного позову можуть бути заявлені і розглянуті в разі оскарження у господарському суді правильності визначення розміру завданих збитків.
Предметом оскарження у справі, яка розглядається, є акт визначення та відшкодування збитків та рішення про його затвердження з підстав як порушення процедури їх прийняття, так і з підстав правильності визначення розміру завданих збитків.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, враховуючи наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів приходить до висновку, що судовий захист порушених прав позивача слід здійснювати за правилами господарського судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, в зв`язку з чим за правилами статті 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Чернігівський ремонтно-механічний завод «Жовтневий молот» задовольнити.
Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 08 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року  скасувати.
Провадження у справі № 750/10177/17 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 А.Ю. Бучик
Судді                                                                                                             Л.Л. Мороз
С.Г. Стеценко