ПОСТАНОВА
Іменем України
02 червня 2021 року 
м. Київ
справа №520/11145/19
адміністративне провадження №К/9901/15963/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
секретар судового засідання - Іванова Н.П.
за участю представника відповідача - Гусаченко Г.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авєга» на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2020 (суддя - Єгупенко В.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2020 (судді - Любчич Л.В., Присяжнюк О.В., Спаскін О.А.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Авєга» до Головного управління Держпраці у Харківській області про визнання дій протиправними та скасування рішення,
встановив:
У жовтні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Авєга» звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
    - визнати неправомірними дії ГУ Держпраці у Харківській області по проведенню позапланової перевірки ТОВ «Авєга» на предмет додержання законодавства з питань праці, що проводилася на підставі направлення на проведення перевірки суб`єкта господарювання №02.04.03/947 від 14.03.2019 та наказу №517 від 14.03.2019;
    - визнати неправомірними дії ГУ Держпраці у Харківській області, що стали підставою для складання акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) ТОВ «Авєга» про накладення штрафу №ХК5261/303/НП/2НП/ЗНП/АВ від 19.04.2019;
    - визнати неправомірними дії ГУ Держпраці у Харківській області по винесенню постанови про накладення штрафу №ХК5261/303/НП/2НП/ЗНП/АВ/П/ТД-ФС від 20.05.2019;
    - визнати незаконною та скасувати постанову ГУ Держпраці у Харківській області про накладення штрафу в розмірі 500760 грн. №ХК5261/303/НП/2НП/ЗНП/АВ/П/ТД-ФС від 20.05.2019.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15.03.2019 ГУ Держпраці у Харківській області було проведено інспекційне відвідування ТОВ «Авєга» за місцем здійснення підприємницької діяльності: смт Солоніцівка Харківського району Харківської області, вул. Пушкіна, 17 .
За результатами проведеної перевірки ГУ Держпраці у Харківській області встановлено використання найманої праці, в порушення вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України допуск до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку встановленому КМУ, 4 працівника, в тому числі неповнолітніх: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про що складено Акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи, яка використовує найману працю) №ХК5261/303/НП/2НП/3НП/АВ від 19.04.2019, в якому зафіксовано виявлені порушення.
У зв`язку із виявленими порушеннями ГУ Держпраці у Харківській області складено припис №ХК5261/303/НП/2НП/3НП/АВ/П від 19.04.2019.
Постановою №ХК5261/303/НП/2НП/3НП/АВ/П/ТД-ФС від 20.05.2019 до позивача застосовано штрафну (фінансову) санкцію в розмірі 500760,00 грн. за порушення ч. 3 ст. 24 КЗпП України.
Не погоджуючись з правомірністю вказаної постанови про накладення штрафу ТОВ «Авєга» звернулось до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилалось на порушення відповідачем процедури проведення інспекційного відвідування та відсутність підстав для прийняття оскаржуваної постанови.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2020, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою  для проведення контрольного заходу позивача було рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин.
Суди дійшли висновку, що перевірка, за результатами якої складена оскаржувана постанова, призначена на законних підставах, а постанова №ХК5261/303/НП/2НП/3НП/АВ/П/ТД-ФС від 20.05.2019 прийнята відповідачем правомірно, оскільки такі працівники як ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 перебували із позивачем у трудових, а не цивільно-правових відносинах, однак трудові угоди з ними не укладено. 
Апеляційний суд визнав безпідставними посилання позивача на те, що наказ від 14.03.2019 №517 прийнятий на підставі анонімного повідомлення, оскільки не можливо встановити особу заявника, час звернення, особу співробітника ГУ Держпраці, який прийняв повідомлення, його реєстраційний номер, а також встановити чи дійсно мало місце таке повідомлення, оскільки всі ці відомості містяться в журналі обліку вхідних дзвінків громадян ГУ Держпраці у Харківській області, копія якого долучена до матеріалів справи.
З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати та ухвалити нове рішення яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема посилається на те, що позапланова перевірка суб`єкта господарювання була проведена на підставі анонімного повідомлення, з порушенням процедури та строків, передбачених законодавством. В свою чергу Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплено принцип неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
Крім того, будь-хто з вказаних у направленні на перевірку осіб не з`являвся, інспекційне відвідування ТОВ «Авєга» за місцем здійсненням його діяльності не здійснювалось, а до актів за результатами інспекційного відвідування внесені завідомо неправдиві відомості про створення позивачем перешкод у діяльності інспектора праці; доказів повідомлення позивача про проведення інспекційного відвідування до закінчення його терміну матеріали справи не містять; акти перевірки складалися не за місцем проведення перевірки і не вручалися позивачу, ним не підписувались, а були направлені поштою. 
Посилався на те, що підстави для накладення на ТОВ «Авєга» штрафу за допущення до роботи працівників ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 без укладення трудового договору відсутні, оскільки з ними були укладені цивільно-правові договори, які слугували підставою для виконання робіт.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V), а також Порядком №295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
Правові та організаційні засади, основні принципи та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено Законом №877-V.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону №877-V.
Згідно з частиною 1 статті 6 Закону №877-V, підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи.
Відповідно до ч. 1 ст. 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання ч. 1 ст. 259 КЗпП України, постановою від 26.04.2017 №295, Кабінет Міністрів України затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок №295), який був чинний на час виникнення спірних правовідносин і який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю. (далі - об`єкт відвідування).
Згідно з пунктом 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
За правилами п. 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів; ДФС та її територіальних органів; Пенсійного фонду України та його територіальних органів; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, про те що інспекційне відвідування щодо позивача проведено за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством на підставі пп. 3 п. 5 Порядку №295.
При цьому, як встановлено судами, інформація, аналіз якої слугував підставою для прийняття рішення про проведення перевірки, була викладена в інформаційній довідці начальника відділу з питань додержання    законодавства застрахованих осіб, працевлаштування осіб з інвалідністю, з питань дитячої праці та інших нормативно - правових актів ОСОБА_5 .
Цією довідкою до відома керівництва доведено інформацію про звернення засобами телефонного зв?язку фізичної особи ОСОБА_6 щодо порушення законодавства про працю під час будівельних робіт у дошкільному закладі « Перлина ». 
Оскільки іншої, крім звернення фізичної особи, інформації та джерел її отримання інформаційна довідка не містила, а тому фактичним джерелом інформації було звернення фізичної особи.
Разом з тим, за змістом підпунктів 1, 2, 3 пункту 5 Порядку №295 підставою для проведення інспекційного відвідування може бути звернення не будь-якої фізичної особи, а лише особи, щодо якої порушено законодавство про працю. 
Як встановлено судами попередніх інстанцій звернення фізичної особи ОСОБА_6 , яке стало підставою для проведення інспекційного відвідування, містило лише повідомлення про порушення законодавства про працю щодо осіб, зайнятих на будівельних роботах у дошкільному закладі «Перлина». Однак дані, що такі порушення мають місце безпосередньо щодо неї, як особи, яка направила таке звернення, були відсутні. Не встановлено таких даних і під час розгляду справи.
Оскільки звернення ОСОБА_6 не відповідало вимогам щодо звернення, які можуть бути підставою для інспекційного відвідування відповідно до підпунктів 1, 2 пункту 5 Порядку №295, а тому проведення заходу контролю за відсутності передбачених законом підстав до цього не може вважатись законним.
Крім того, відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Відповідно до статті 3 цього Закону одним з основних принципів державного нагляду (контролю) є неприпустимість проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР) звернення може бути усним чи письмовим.
Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою    статті 7    цього Закону.
За правилами частини першої статті 8 цього Закону письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.
Як встановлено судами, звернення, яке стало підставою для проведення заходу контролю, не відповідало вимогам Закону №393/96-ВР, оскільки не містило по батькові та місця проживання заявника.
Таким чином, звернення ОСОБА_6 не підлягало розгляду, а проведення заходу державного контролю на підставі такого звернення суперечило принципу державного нагляду (контролю) щодо неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постанові від  24.09.2019 у справі №818/312/16.
Крім того, Верховний Суд у справі №420/5913/19 з посиланням на висновки Верховного Суду у справі №826/17123/18, дійшов висновку, що таким підставам позову, як порушення процедури призначення та проведення перевірки, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства.
За правилами частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених    статтею 341    цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин,  висновки судів попередніх інстанцій у цій справі грунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, в зв?язку з чим судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в частині визнання незаконними дій по проведенню перевірки та скасування постанови про накладення штрафу.
Позовні вимоги щодо визнання протиправними дії по складенню акту перевірки та винесенню постанови задоволенню не підлягають, оскільки такі дії самостійного впливу на права позивача не справляють, а встановлення протиправності таких дій є підставою для скасування прийнятих за їх наслідками відповідних рішень.
Керуючись ст. 341, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авєга» задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2020 скасувати.
Позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Авєга» задовольнити частково.
Визнати неправомірними дії ГУ Держпраці у Харківській області по проведенню позапланової перевірки ТОВ «Авєга» на предмет додержання законодавства з питань праці, що проводилася на підставі направлення на проведення перевірки суб`єкта господарювання №02.04.03/947 від 14.03.2019 та наказу №517 від 14.03.2019.
Визнати незаконною та скасувати постанову ГУ Держпраці у Харківській області про накладення штрафу в розмірі 500760 грн. №ХК5261/303/НП/2НП/ЗНП/АВ/П/ТД-ФС від 20.05.2019.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:
О.П. Стародуб
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук