ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2021 року 
Київ
справа №160/8621/19
адміністративне провадження №К/9901/4961/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №160/8621/19
за позовом Державного підприємства «Конструкторське бюро «Південне» ім.   М.К.   Янгеля» до Східного офісу Держаудитсужби про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитсужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року, прийняте у складі: головуючого судді Луніної О.С., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Божко Л.А., суддів Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Державне підприємство «Конструкторське бюро «Південне» ім. М.К.   Янгеля» (далі - ДП «КБ «Південне», позивач) звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитсужби (далі - відповідач) з вимогами визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 03 травня 2019 року № 04-05-15/3864  «Щодо усунення порушень законодавства Державним підприємством «Конструкторське бюро «Південне» ім. М.К. Янгеля».
2. Позов мотивовано тим, що оспорювана вимога щодо усунення порушень, зокрема її пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 , винесені відповідачем з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки вони неконкретизовані.
3. Позивач уважає, що, зазначивши в оскаржуваній вимозі про необхідність усунення виявлених порушень законодавства у встановленому законом порядку, Східний офіс Держаудитслужби мав указав, які саме конкретні дії та в якому порядку повинно здійснити підприємство для усунення негативних наслідків.
4. У період з 27 грудня 2018 року по 18 березня 2019 року відповідачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 листопада 2016 року по 31   грудня 2018 року, за результатами якої складено акт від 25 березня 2019 року №   04.05-19/2 (далі - Акт ревізії).
5. На підставі Акту ревізії відповідачем складено вимогу від 03 травня 2019 року № 04-05-15/3864, у якій зазначено про те, що:
5.1.   усупереч вимог статті 11-1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» від 21 вересня 2006 року №185, пункту 1 Порядку відрахування до Державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їхніми об`єднаннями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 року №138, позивачем не було сплачено до Державного бюджету частину чистого прибутку в розмірі 75% у сумі 5544231,44 грн унаслідок визначення фінансового результату за підсумками діяльності підприємства за 9 місяців 2018 року з порушенням вимог Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31   грудня 1999 року №318.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав перерахувати до державного бюджету частину чистого прибутку в сумі 5544231,44 грн.
5.2.   усупереч вимог пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств», пункту 1 роз`яснення Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29 грудня 1965 року №30/39 «Про порядок оплати тимчасового заступництва» зайво нараховано та виплачено виконуючому обов`язки Генерального директора ДП «КБ «Південне» ОСОБА_1 за період з 19 вересня 2017 року по 11 лютого 2018 року та Генеральному директору ДП «КБ «Південне» ОСОБА_1 за період з 12 лютого 2018 року по 30 квітня 2018 року внаслідок визначення умов оплати праці не відповідно до вимог чинного законодавства на загальну суму 1934531,18 грн.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати за рахунок вказаних осіб зайво виплачені кошти в розмірі 1934531,18 грн.
5.3.   усупереч вимог статті 105 Кодексу законів про працю України, статті 5 Закону України «Про колективні договори і угоди», пункту 2 постанови Ради Міністрів СРСР «Про порядок і умови суміщення професій (посад) від 04 грудня 1981 року №1145 та пунктів 1, 3 Інструкції Держкомпраці, Мінфіну СРСР ВЦРПС щодо застосування постанови Ради Міністрів СРСР від 04 грудня 1981 року №1145 «Про порядок і умови суміщення професій (посад)» від 14 травня 1982 року №ВЛ, умов Галузевої угоди та Колективних договорів зайво нараховано та виплачено працівникам цеху №12 надбавки за збільшений обсяг робіт за 2017-2018 роки на загальну суму 182030,00 грн.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати за рахунок вказаних осіб зайво виплачені їм кошти.
5.4.   усупереч вимог статей 7, 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування» від 08 липня 2010 року №2464-VI на зайво нараховану та виплачену надбавку за збільшений обсяг робіт зайво нараховано та перераховано єдиного соціального внеску в сумі 40046,60 грн.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав повернути зайво сплачений ЄСВ на суму 40046,60 грн.
5.5.   усупереч вимог статті 2, статті 24, пунктів 1, 4 Закону України «Про відпустки» першому заступнику генерального конструктора-генерального директора по системному проектуванню ДП «КБ «Південне» ОСОБА_2 зайво виплачено компенсацію за 2 невикористаних дні відпустки тривалістю по 24 календарних дня внаслідок виплати не при звільненні компенсацій за невикористані відпустки без врахування вимог законодавства щодо тривалості щорічної відпустки не менше 24 календарних днів на загальну суму 98365,10 грн.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати зазначені збитки в порядку, передбаченому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.
5.6.   усупереч вимог пункту 6.4.7 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б Д.1.1-1:2013), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року №293, пунктів 4.1, 4.4 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-1:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2013 року №405, пункту 5.4.4.1 Настанови щодо визначення розміру коштів на титульні тимчасові будівлі та споруди і інші витрати у вартості будівництва прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-1:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2013 року №405 зайво сплачено вартість виконаних Асоціацією підприємств матеріально-технічного забезпечення «Комплект» робіт на суму 50011,84 грн унаслідок включення понаднормативної кількості матеріалів, які не передбачено ресурсними елементними кошторисними нормами на ремонтно-будівельні роботи.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати зайво сплачені кошти на суму 50011,84 грн відповідно до статей 216-229 Господарського кодексу України.
5.7. усупереч вимог пункту 5 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 10 «Дебіторська заборгованість», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року №237, недоотримано коштів підприємством внаслідок списання у вересні 2017 року з обліку дебіторської заборгованості на суму 414113,31   грн за контрактом від 23 червня 2010 року №51, термін позовної давності якої минув, та по якій в межах терміну давності не проводилась претензійно-позовна робота.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати зазначені збитки в порядку, передбаченому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.
5.8.   усупереч вимог пункту 6.4.7 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року №293, пункту 6.2 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-1:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2013 року №405, зайво сплачено за виконані НВП «ХАРТРОН-АРКОС ЛТД» та ПРАТ «НВ «Мікроклімат» науково-дослідні роботи внаслідок завищення витрат виробничої собівартості та витрат на заробітну плату на загальну суму 39512,66 грн.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати зайво сплачені кошти на суму 39512,66 грн відповідно до статей 216-229 Господарського кодексу України.
5.9. усупереч вимог пункту 3.14 «Положення про службові відрядження і порядок їх оформлення» працівникам ДП «КБ «Південне», затвердженого наказом від 02 лютого 2015 року №234, зайво відшкодовано завищення сум добових витрат на відрядження протягом 2017 року в сумі 3959,60 грн унаслідок завищення сум добових витрат.
З урахуванням викладеного відповідач вимагав відшкодувати зазначені збитки в порядку, передбаченому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.
6. Не погоджуючись з вимогою у вказаній частині, позивач звернувся до суду.
7. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року, адміністративний позов задоволено:
8.1.   визнано протиправною та скасувано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 03   травня 2019 року №04-05-15/3864 «Щодо усунення порушень законодавства Державним підприємством «Конструкторське бюро «Південне ім. М.К. Янгеля».
9. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вимога органу фінансового контролю, яка не містить вказівки на дії, які необхідно вчини для усунення виявлених ревізією порушень, та правові підстави для учинення цих дій, є неконкретизованою, що є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.
10. Проаналізувавши зміст вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що запропонований у ній спосіб усунення порушень як «забезпечити відшкодування» збитків є неконкретизованим і незрозумілим, що свідчить про її протиправність.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
12. Як на підставу для касаційного оскарження відповідач посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13. Скаржник доводить, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимога органу державного фінансового контролю має містити детальний опис дій, які має вчинити підконтрольна установа задля усунення виявлених ревізією порушень суперечить висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19, відповідно до якого «наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, а також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини».
14. Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду у справах №160/641/19, №804/9577/13-а, №822/2087/17, відповідно до яких збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю чи господарюючого суб`єкта, правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
15. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
16. Вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 24 лютого 2020 року. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Радишевської О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенка С.А.
17. Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
18. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
20. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
22. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
23. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1)   пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2)   звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3)   при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
24. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
25. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
26. Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
27. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…>.
28. Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку.
29. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
31. У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
32. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
33. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
34. Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
35. Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
36. Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014 року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14. 
37. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 08 серпня 2019 року у справі №804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року №160/641/19, від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 та інших.
38. Оскаржувана в цій справі вимога Східного офісу Держаудитслужби від 03 травня 2019 року №04-05-15/3864 указує на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
39. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.
40. З урахуванням викладеного Суд уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про наявність у позивача порушеного права у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваної вимоги.
41. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права..
42. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
43. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
44. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.
45. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
46. Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.
47. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року у справі № 160/8621/19 скасувати.
48. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Державного підприємства «Конструкторське бюро «Південне» ім. М.К. Янгеля» до Східного офісу Держаудитсужби про визнання протиправною та скасування вимоги відмовити.
49. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко