ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
24 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/316/20
Провадження № 11-368заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом   ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною в окремій частині Постанови від 17 липня 2020 року № 807-ІХ
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року (суддя Олендер  І. Я.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.            29 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просив визнати протиправним підпункт 7 пункту 1 Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» у частині невключення Репинської територіальної громади до утвореного у Закарпатській області Хустського району. 
2.            На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що,приймаючи оскаржувану Постанову від 17 липня 2020 року № 807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», якою не було включено до новоствореного Хустського району всіх територіальних громад ліквідованого Міжгірського району, в тому числі Репинської територіальної громади, Верховна Рада України, змінивши  адміністративно-територіальний устрій України, порушила норми чинних законодавчих актів України, зокрема статей 2, 3, 4, 6, 21 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 1, 2, 5, 6, 7, 8, 8-1, 8-2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а також статей 4, 5 Європейської хартії місцевого самоврядування.
На переконання позивача, у зв`язку з порушенням відповідачем зазначених норм під час процедури прийняття оскаржуваної Постанови порушено ті самі норми й Постанові Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», оскільки відповідач без згоди й участі жителів Репинської територіальної громади та Репинської сільської ради не включив  Репинську територіальну громаду до складу Хустського району, який утворено на територіях ліквідованих Хустського, Іршавського та Міжгірського районів.  
3.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради Українивідмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4.            Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою з тих підстав, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неправильно застосовував положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої та другої статті 19 КАС України.
5.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 листопада 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1  на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року, а ухвалою від 23 листопада 2020 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження.
6.            30 листопада 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Верховної Ради України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року залишити без змін.
Висновки суду першої інстанції
7.            Відмовляючи у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
8.            Суд першої інстанції зазначив, що незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України, не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.
9.            Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, посилаючись на правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, зазначив про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
10.         В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року представник скаржника - Оленич Р. А. зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої та другої статті 19 КАС України.
11.         Представник скаржника зауважив, що у своєму позові не посилався на те, що оскаржувана постанова не відповідає вимогам Конституції України.
12.         На думку представника скаржника, правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, на які посилається Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, прийняті при інших фактичних обставинах із застосуванням інших норм матеріального права.
Позиція Верховної Ради України щодо апеляційної скарги
13.         У відзиві на апеляційну скаргу представниця відповідача зазначає, що вважає оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду законною, обґрунтованою та такою, що не підлягає скасуванню, з огляду на характер спірних правовідносин та особливості предмета цього публічно-правового спору.
14.         Зазначає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Зокрема, вважає, що порядок розгляду законопроектів і прийняття постанов, законів врегульований Регламентом Верховної Ради України та не може бути предметом судового контролю. Також зазначає, що такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
15.         Представниця відповідача звертає увагу на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади та на те, що її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин. Відтак вважає, що конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу і не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
16.         Крім цього, зауважує, що незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України, не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання. На думку представниці відповідача, прийняття постанови Верховної Ради України - є саме законодавчим процесом, невід`ємною частиною законодавчої, а не управлінської діяльності.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.
18.         Як слідує з матеріалів справи, предметом цього спору є постанова Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині невключення Репинської територіальної громади до утвореного у Закарпатській області Хустського району. 
19.         Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
20.         Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
21.         Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
22.         Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності зазначених суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
23.         Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
24.         Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25.         Частиною другою статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
26.         З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
27.         Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
28.         Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 9901/757/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19).
29.         Відповідно  до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження парламенту реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
30.         У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі №1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень парламенту, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
31.         Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
32.         Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються парламентом визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
33.         Отже, Конституція України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку парламент здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
34.         Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
35.         Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
36.         З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративнго суду у складі Верховного Суду про те, що, зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
37.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тількі ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
38.         Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/276/20.
39.         Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
40.         В пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
41.         Оскільки ОСОБА_1 оскаржує Постанову Верховної Ради України з підстав її невідповідності нормам Конституції України та регламентованої процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної Постанови парламенту не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
42.         До того ж суд першої інстанції правильно зазначив, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду (подібні за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/160/20).
43.         Крім того, Касаційний адміністративний суд України у складі Верховного Суду правильно послався на позицію Великої Палати Верховного Суду викладену у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, оскільки в зазначених постановах зазначено, що право на доступ не є абсолютними і може підлягати обмеженням. При цьому відмінні фактичні обставини справи та застосовані матеріальні норми охоплюються єдиним правовим висновком, отже не спростовують правильності та доцільності застосованої судом першої інстанції правової позиції Великої Палати Верховного Суду.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
44.         Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
45.         Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46.         Отже, оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у ньому висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.                 Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.                 Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07  жовтня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                                   Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                                       Л. М. Лобойко
                                                Ю. Л. Власов                                                            О. Б. Прокопенко
                                                І. В. Григор`єва                                                        Л. І. Рогач
М. І. Гриців                                                               О. М. Ситнік
                                                Д. А. Гудима                                                            В. М. Сімоненко
                                                Ж. М. Єленіна                                                          І. В. Ткач
                                                О. С. Золотніков                                                     С. П. Штелик
                                                В. С. Князєв