Ухвала
Іменем України
 
13 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 622/1375/19
провадження № 61-4592ск21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Яремка В. В. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Усика Г. І.,
учасники справи:
позивач - керівник Дергачівської місцевої прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області,
відповідачі: ОСОБА_1 , Головне управління Держгеокадастру у Харківській області,
розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного суду від 15 березня 2021 року у складі колегії суддів: Бурлака І. В., Хорошевського О. М., Яцини В. Б.,
ВСТАНОВИВ:
У листопаді 2019 року керівник Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області, який діє в інтересах держави в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області (далі - Золочівська селищна рада), звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування його реєстрації та повернення земельної ділянки у відання держави, в якому просив визнати поважними причини пропуску строку давності та поновити його; визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Харківській області від 27 жовтня 2014 року № 2855-СГ в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 6,0019 га; визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Харківській області від 05 лютого 2015 року № 218-СГ про надання ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду; визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 14 травня 2015 року з кадастровим номером № 6322684400:01:001:0532 площею 6,0019 га; скасувати державну реєстрацію договору оренди земельної ділянки від 05 травня 2015 року з кадастровим номером № 6322684400:01:001:0532 площею 6,0019 га; зобов`язати ОСОБА_1 повернути державі в особі Золочівської селищної ради (об`єднаної територіальної громади) земельну ділянку з кадастровим номером № 6322684400:01:001:0532 площею 6,0019 га, розташовану за межами с. Івашки Одноробівської Першої сільської ради на території Золочівського району Харківської області.
Ухвалою Золочівського районного суду Харківської області від 14 січня 2021 року позов залишено без розгляду.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що прокурором не доведено наявності суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу щодо земельних ділянок саме у Золочівської селищної ради, як обов`язкової передумови реалізації права на судовий захист у порядку цивільного судочинства.
Постановою Харківського апеляційного суду від 15 березня 2021 року апеляційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задоволено. Ухвалу Золочівського районного суду Харківської області від 14 січня 2021 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, зазначив, у чому полягає порушення інтересів держави та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави в особі Золочівської селищної ради, яке полягає у її бездіяльності, що не вжила у розумний строк заходів щодо захисту інтересів держави з повернення спірної земельної ділянки із незаконного користування відповідача у розпорядження держави.
У березні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій заявник, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми статей 129, 131-1 Конституції України, статей 1, 2, 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо підстав представництва прокурора в суді, не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 24 січня 2020 року у справі № 910/10987/18, від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, від 27 лютого 2018 року у справі № 925/1121/17, від 17 квітня 2019 року у справі № 916/675/15, відповідно до якого саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган уповноважений здійснювати функції державу спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті.
У відкритті касаційного провадження необхідно відмовити з таких підстав.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку ухвали суду першої інстанції, вказані у пунктах 3, 6, 7, 15, 16, 22, 23, 27, 28, 30, 32 частини першої статті 353 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.
Підставами касаційного оскарження вказаних судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (частина друга статті 389 ЦПК України).
Відповідно до частини четвертої статті 394 ЦПК України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
Згідно з частиною шостою статті 394 ЦПК України ухвала про відмову у відкритті касаційного провадження повинна містити мотиви, з яких суд дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.
Проаналізувавши зміст оскаржуваного судового рішення, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою, а наведені в ній доводи не дають підстав для висновків щодо незаконності та неправильності судового рішення.
Встановлено, що у позовній заяві, поданій у цій справі, керівник Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області зазначив, що предметом спору є земельна ділянка сільськогосподарського призначення. Підставою для представництва інтересів держави є нездійснення Золочівською селищною радою, як органом, уповноваженим на розпорядження землями сільськогосподарського призначення, жодних заходів з метою поновлення порушених інтересів держави. Також до позовної заяви додано повідомлення керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області від 09 жовтня 2019 року, яким прокурор повідомив Золочівську селищну раду про те, що, розглядаючи заяву ОСОБА_1 про надання йому в оренду спірної земельної ділянки, Головне управління Держземагентства у Харківській області не провело належну перевірку та не пересвідчилося в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду, виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельній ділянці. Вказаний факт, на думку позивача, свідчить про формальний підхід органів державної влади, що й створило передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб`єктами у користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченої законом обов`язкової процедури, тобто без проведення земельних торгів.
Апеляційний суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та направляючи справу для продовження розгляду, виходив з того, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, зазначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави в особі Золочівської селищної ради, яке полягає у бездіяльності вказаного органу державної влади, який не вжив у розумний строк заходів щодо захисту інтересів держави з повернення спірної земельної ділянки із незаконного користування відповідача у розпорядження держави.
З таким висновком суду апеляційної інстанції погоджується і Верховний Суд.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Важливим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справах «Корольов проти Росії» (Korolev v. Russia) від 01 квітня 2010 року; «Менчинська проти Російської Федерації» (Menchinskay v. Russia) від 15 січня 2009 року).
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (Menchinskay v. Russia) ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику ЄСПЛ.
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. 
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що органом місцевого самоврядування тривалий час не вживались заходи щодо поновлення порушених інтересів держави. Прокурор повідомив Золочівську селищну раду про те, що, розглядаючи заяву ОСОБА_1 про надання йому в оренду спірну земельну ділянку, Головне управління Держземагентства у Харківській області не провело належну перевірку та не пересвідчилося в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду, виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельній ділянці.
Заявник оскаржує судове рішення з підстав неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, й водночас помилково врахував висновки Верховного суду, викладені у постановах від 24 січня 2020 року у справі № 910/10987/18, від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, від 27 лютого 2018 року у справі № 925/1121/17, від 17 квітня 2019 року у справі № 916/675/15, які стосуються інших правовідносин.
Проте такі доводи касаційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки апеляційний суд застосував норму права щодо умов та порядку представництва прокурором інтересів держави з додержанням норм процесуального права, з урахуванням висновку, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
Так, у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) перед Великою Палатою Верховного Суду постали такі питання: 1) чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представництва; 2) якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу; 3) чи зобов`язаний прокурор перед зверненням до суду з'ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж достатньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин. 
Велика Палата Верховного Суду уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах № 923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18 та зазначила, що: «Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва».
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Золочівською селищною радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Тому Верховний Суд погоджується із висновком апеляційного суду про те, що прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Золочівської селищної ради.
Доводи касаційної скарги також зводяться до безпідставності, на думку заявника, вимог прокурора по суті, що виходить за межі підстав та винятків касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною другою статті 389 ЦПК України.
Таким чином, не заслуговують на увагу доводи заявника пронеправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права як і про те, що апеляційний суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Європейський суд з прав людини зазначав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (рішення у справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року).
Отже, відповідно до частини четвертої статті 394 ЦПК України є підстави для визнання касаційної скарги ОСОБА_1 необґрунтованими та відмови у відкритті касаційного провадження, оскільки правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення.
Заявлення ОСОБА_2 клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду не свідчить про наявність сумнівів у правильному застосуванні апеляційним судом норм процесуального права.
Керуючись частиною четвертою та шостою статті 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,
УХВАЛИВ:
У відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного суду від 15 березня 2021 року у справі за позовом керівника Дергачівської місцевої прокуратури, що діє в інтересах держави, в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області, до ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування його реєстрації та повернення земельної ділянки у відання держави відмовити.
Копію ухвали та додані до скарги матеріали надіслати заявникові.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                                             В. В. Яремко
                                                                                                                         С. О. Погрібний
                                                                                                                         Г. І. Усик