П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
02 червня2021 року 
м. Київ 
 
Справа № № 800/527/14
Провадження № 11-358заі20
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
позивача ОСОБА_1 ,
представниці позивача - Рогачової А. К.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
представниці третьої особи - Цимбалюк Л. В.,
 
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом  ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу 
за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 вересня 2020 року (судді Кравчук В. М., Гімон М. М., Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Чиркін С. М.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   19 листопада 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 жовтня 2014 року № 823/2014 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області».
2.   На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що звільнення відбулось без встановлення підстав для звільнення та будь-якої його вини.
3.   Ураховуючи, що національне законодавство про люстрацію встановлює презумпцію співучасті у вчиненні злочину, містить покарання вдвічі довше, ніж покарання, передбачене кримінальним законодавством, на особу щодо якої застосовано люстраційні санкції, повинні поширюватись гарантії статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до якої кожен, кого обвинувачено у вчинені кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, поки його вину не буде доведено в законному порядку.
4.    Позивач уважає, що в його звільненні має місце порушення зазначеної статті, оскільки ОСОБА_1 не вчиняв протягом 2010 - 2014 років правопорушень, визнаних такими чинним на той час законодавством.
5.   На думку позивача, у його ситуації також має місце порушення статті 7 Конвенції, за змістом якої нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом.
6.    ОСОБА_1 наголошує, що оскаржуваний Указ не містить конкретних підстав звільнення, не відповідає принципу правової визначеності, порушує частину 2 статті 8 Конвенції.
7.   Позивач припускає, що його ймовірно було звільнено на підставі пункту 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», відповідно до якої заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду у період з 25 лютого 2010 року 
по 22 лютого 2014 року, зокрема, керівника територіального органу Служби безпеки України (далі - СБУ). 
8.   Однак, на думку позивача, закон визначив, що особа, яка працювала в органах влади на відповідних посадах у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 
2014 року, проте не погодилась із діяльністю влади В. Ф. Януковича та виказала таке непогодження шляхом звільнення, не підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади» .
9.    ОСОБА_1 пропрацював на посаді начальника Управління Центрального апарату СБУ з вересня 2013 року, але через незгоду з політикою діючої влади 
25 грудня 2013 року подав рапорт про звільнення. Таким чином, оскільки в зазначений законом період позивач за власним бажанням був звільнений, то до нього не можуть бути застосовані заборони, передбачені частинами третьою та четвертою статті 1 та статті 2 Закону України «Про очищення влади».
10.        Позивач наголошує, що його фактично звільнено з посади не за порушення тих чи інших вимог закону, а лише за перебування на посаді, чим порушені конституційні принципи та гарантії притягнення до індивідуальної відповідальності, а також принципи проведення люстрації.
 
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
11.        Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 листопада 2014 року відкрив провадження в цій справі.
12.        Вищий адміністративний суд України ухвалою від 29 січня 2015 року зупинив провадження у справі до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, шостої статті 1, частин першої - четвертої та восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади».
13.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 07 серпня 2019 року поновив провадження у справі.
14.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду протокольною ухвалою від 03 жовтня 2019 року залучив до участі у справі СБУ як третю особу.
15.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням 
від 28 вересня 2020 року задовольнив позов ОСОБА_1 , визнав протиправним та скасував Указ Президента України від 25 жовтня 2014 року № 823/2014 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області».
16.        Суд мотивував своє рішення тим, що за приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
17.        Суд керувався висновками, які виклав Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 
24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».
18.        У цьому рішенні ЄСПЛ визнав, що звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади» становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя, та зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли Віктор Янукович був Президентом України (пункт 294 Рішення).
19.        Також суд першої інстанції послався на правову позицію, висловлену Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у рішенні 
від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, відповідно до якої без встановлення зв`язку між особами, що обіймали певні посади, та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України «Про очищення влади» - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.
20.        Заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах та, як наслідок, звільнення із цих посад розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону України «Про очищення влади», визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.
21.        Суд зазначив, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
22.        Заходи такої суворості, як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років, не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку з узурпацію влади, підривом основ національної безпеки й оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
23.        Виходячи з наведеного та врахувавши, що обставини в цій справі не містять суттєвих відмінностей від обставин справи, де Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов наведених висновків, суд зауважив, що підхід ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» є застосовним і в цій справі за позовом ОСОБА_1 . 
24.        Суд урахував, що відповідачем не надано жодних відомостей про протиправну поведінку ОСОБА_1 , спрямовану на узурпацію влади Президентом України Януковичем В. Ф. , підрив основ національної безпеки й оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
25.        Відтак суд дійшов висновку, що оскаржуваний Указ не відповідає критеріям правомірності, наведеним у статті 2 КАС, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання в право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
26.        В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 вересня 2020 року та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
27.        На переконання скаржника, позивач підпадає під дію пункту 7 частини другої статті 2 Закону України «Про очищення влади», відтак щодо нього правомірно здійснено люстраційні заходи як щодо особи, яка сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймала посаду керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) CБУ.
28.        Відповідач уважає, що застосування судом у цій справі правових висновків ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» є невиправданим з огляду на те правове становище, яке займав позивач, адже відповідно до положень Закону України «Про Службу безпеки України» СБУ підпорядкована Президенту України та підконтрольна Верховній Раді України. Начальники регіональних органів СБУ призначаються безпосередньо Президентом України за поданням Голови СБУ.
29.        Скаржник наголошує на тому, що позивач призначався на посаду керівника регіональних органів СБУ безпосередньо Президентом України Януковичем В. Ф. та не міг не бути обізнаним про здійснення Януковичем В. Ф. заходів, спрямованих на узурпацію влади, однак жодних заходів, спрямованих на припинення таких дій тодішнього президента, ОСОБА_1 , перебуваючи на керівній посаді в органах СБУ, не вчинив.
 
Позиція учасників справи стосовно апеляційної скарги
30.        Від третьої особи надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на незаконність і необґрунтованість рішення суду першої інстанції, СБУ просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
31.        СБУ наполягає на тому, що виходячи з відомостей про проходження позивачем служби в регіональних органах СБУ на ОСОБА_1 поширювалася дія Закону України «Про очищення влади» в частині застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону на підставі критерію здійснення очищення влади, визначеного пунктом 8 частини першої статті 3 Закону.
32.        На виконання цих законодавчих вимог керівник СБУ, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, щодо якої здійснюється перевірка, зобов`язаний був прийняти рішення про звільнення позивача з посади безвідносно до того, чи вчинялися ним будь-які дії, спрямовані на сприяння узурпації влади Президентом України В. Ф. Януковичем . Неприйняття такого рішення означало б пряме порушення вимог Закону України «Про очищення влади», зокрема, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень.
33.        Третя особа наголошує на тому, що обов`язок звільнення осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 Закону України «Про очищення влади», на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, є імперативним, здійснюється на підставі наявних в особових справах відомостей та не передбачає і не потребує здійснення додаткових заходів перевірки таких осіб чи встановлення стосовно них певних фактів службової діяльності.
34.        СБУ вважає оскаржуваний позивачем Указ правомірним та таким, що виданий на виконання вимог Закону України «Про очищення влади».
35.        У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
36.        Позивач уважає твердження скаржника про те, що, перебуваючи на посаді начальника регіональних органів СБУ, ОСОБА_1 був обізнаний про дії тодішнього Президента України, спрямовані на узурпацію влади, проте не вчиняв жодних дій, такими, що не підтверджені жодними належними доказами всупереч вимогам статті 77 КАС.
37.         ОСОБА_1 наголошує на тому, що ані на момент винесення оскаржуваного ним Указу, ані на час розгляду справи не існує судових рішень, дисциплінарних проваджень, кримінальних справ чи службових розслідувань щодо невиконання чи неналежного виконання своїх посадових обов`язків позивачем під час його перебування на посаді в органах СБУ, відтак, на думку позивача, не існує належних та допустимих доказів, які б підтверджували наявність порушень чи злочинів, вчинених позивачем під час перебування на посаді.
38.        Позивач наголошує, що оскаржуваний ним Указ порушує його право на захист прав та гідності, право на працю, якій ОСОБА_1 присвятив значну частину життя.
39.        Крім того, позивач наголошує на тому, що, перебуваючи з вересня 2013 року на посаді начальника Управління Центрального апарату СБУ та не погоджуючись із політикою діючої на той час влади, 25 грудня 2013 року подав рапорт на звільнення, тому вважає, що виходячи з положень частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» не підпадає під заборону, встановлену цим Законом.
40.        Також позивач уважає, що визначений частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади» критерій не може бути до нього застосований, оскільки передбачає проведення відповідної перевірки, яка, однак, стосовно нього не проводилась.
41.         ОСОБА_1 стверджує, що стосовно нього при прийнятті оскаржуваного Указу та застосуванні положень Закону України «Про очищення влади» не дотримано принципів презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності та гарантування права на захист.
 
Рух апеляційної скарги
42.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 листопада 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1  на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 вересня 2020 року, а ухвалою від 17 грудня 2020 року призначила її до розгляду в судовому засіданні.
 
Установлені обставини справи
43.        Позивач з 22 лютого 1986 року до 17 січня 2014 року проходив військову службу в органах державної безпеки та СБУ.
44.        Із 14 травня 2010 року по 05 серпня 2011 року ОСОБА_1 перебував на посаді заступника начальника УСБУ в Дніпропетровській області.
45.        Указом Президента України від 05 серпня 2011 року № 804/2011 ОСОБА_1 призначений на посаду начальника УСБУ в Івано-Франківській області, а Указом Президента України від 07 грудня 2012 року № 691/2012 звільнений із займаної посади.
46.        Указом Президента України від 07 грудня 2012 року № 693/2012 позивач призначений на посаду начальника УСБУ в Закарпатській області, а Указом Президента України від 02 вересня 2013 року № 825/2013 звільнений із займаної посади.
47.        З 02 вересня 2013 року працював на посаді начальника Управління Центрального апарату СБУ в розпорядженні Голови СБУ.
48.        25 грудня 2013 року ОСОБА_1 подав на ім`я Голови СБУ рапорт про звільнення з військової служби в СБУ. 
49.        17січня 2014 року ОСОБА_1 було звільнено.
50.        17 січня 2014 року позивача призначено на посаду завідувача відділу контролю за діяльністю військових формувань - головного інспектора Інспекції з питань контролю за діяльністю військових формувань Головного управління з питань державної та оборонної політики Адміністрації Президента України, а 17 квітня 
2014 року звільнено із цієї посади.
51.        Указом Президента України від 17 квітня 2014 року № 418/2014 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника УСБУ у Дніпропетровській області. Наказом Голови СБУ від 18 квітня 2014 року № 747-ос позивач прийнятий на державну службу та призначений на вказану посаду.
52.        22 жовтня 2014 року Голова СБУ вніс пропозицію Президенту України про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника УСБУ у Дніпропетровській області.
53.        Указом Президента України від 25 жовтня 2014 року № 823/2014 ОСОБА_1 звільнено з посади начальника УСБУ у Дніпропетровській області.
54.        Наказом Голови СБУ від 27 жовтня 2014 року № 10/29-ос ОСОБА_1 звільнено із займаної посади відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю (з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади») 
з 25 жовтня 2014 року. 
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
55.        16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади», який, відповідно до преамбули визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
56.        Відповідно до частин першої та другої статті 1 цього Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. 
57.        Також частина друга статті 1 Закону України «Про очищення влади» визначає принципи, за якими здійснюється очищення влади: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
58.        Шляхом реалізації очищення влади Закон визначив заборону особам, зазначеним у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особам, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону, обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом (частина третя статті 1 Закону України «Про очищення влади»).
59.        Згідно з пунктом 7 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб, зокрема, органів СБУ.
60.        Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема, керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) СБУ.
61.        Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про очищення влади» особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).
62.        Згідно із частиною третьою цієї ж статті неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.
63.        Частинами першою та четвертою статті 5 Закону України «Про очищення влади» передбачено, що органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України. Організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
64.        Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 5 цього Закону перевірці підлягає достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.
65.        Частиною 14 статті 5 Закону України «Про очищення влади» визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
66.        З наведених законодавчих норм можна зробити висновок, що заборона на зайняття посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) розповсюджується на осіб, які в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 
2014 року обіймали посади, визначені частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади» та які:
- не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням;
- або подали заяву про застосування до них заборони, визначеної частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону;
- або не подали заяву про проведення щодо них перевірки;
- або подали заяву про проведення щодо них перевірки, однак за результатами такої перевірки встановлено недостовірність зазначених особою відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади».
67.        Водночас пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб, звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
68.        Таким чином, до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади), визначені частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади», у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, застосовується заборона протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади, яка реалізується керівником органу (органом), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади таких осіб, шляхом звільнення таких осіб із займаних посад на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб.
 
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
69.        Задовольняючи позов ОСОБА_1 , суд першої інстанції керувався висновками ЄСПЛ, викладеними в рішенні від 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (далі також Рішення), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного.
70.        Справа стосувалася порушення прав п`яти заявників, які обіймали посади державної служби в період президентської каденції Януковича В. Ф. (в органах прокуратури, фіскальних органах та районній державній адміністрації) та до яких було застосовано люстраційні заходи.
71.        ЄСПЛ установив порушення Україною стосовно всіх заявників пункту 8 Конвенції та стосовно трьох заявників порушення пункту 6 Конвенції у зв`язку з недотриманням права заявників на справедливий судовий розгляд упродовж розумного строку.
72.        ЄСПЛ у цьому рішенні застосував проміжний висновок Венеційської комісії (далі - Проміжний висновок) щодо Закону України «Про очищення влади», ухвалений на 101-й Пленарній сесії 12 - 13 грудня 2014 року, зауваживши, що цей Закон не відповідає закладеному в ньому ж принципу індивідуальної відповідальності, оскільки, за винятком осіб, зазначених у частинах п`ятій, шостій і сьомій статті 3, встановлення індивідуальної вини незалежним органом не вимагається. Заборона доступу до державних функцій, що застосовуються до осіб, заснована на простому факті обіймання певної посади з подальшою презумпцією винуватості.
73.        У пункті 107 Рішення зауважено, що пунктом 64 Проміжного висновку встановлено, що Закон України «Про очищення влади» не відповідає цим вимогам індивідуальної відповідальності. За винятком осіб, зазначених у частинах п`ятій, шостій і сьомій статті 3, встановлення індивідуальної вини незалежним органом не вимагається. Заборона доступу до державних функцій, що застосовуються до цих осіб, заснована на простому факті обіймання певної посади з подальшою презумпцією винуватості. Тоді як цей підхід може бути прийнятним щодо осіб, які обіймали високі посади в комуністичний період і в деяких найважливіших державних установах під час правління пана Януковича (вищі посади), у всіх інших випадках вина має бути доведена на підставі оцінки індивідуальних вчинків. Якщо сам факт належності до партії, організації або адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони обіймати посади державної служби, то така заборона зводиться до форми колективного та дискримінаційного покарання, несумісного з нормами у сфері прав людини. Тому люстрація ризикує стати політичним інструментом для придушення опонентів.
74.        Суд також застосував висновки, викладені в рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, де суд зазначив, що в питанні застосування заборони протягом 
10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.
75.        Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України «Про очищення влади» - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки й оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.
76.        Суд першої інстанції, ураховуючи наведені висновки ЄСПЛ, констатував, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, тому поклав на себе обов`язок застосовування індивідуального підходу при вирішенні цього спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених статтею 2 КАС. Заходи такої суворості, як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років, не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку з узурпацію влади, підривом основ національної безпеки й оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
77.        Суд дійшов висновку, що обставини у справі ОСОБА_1 не містять суттєвих відмінностей від обставин у вказаній справі № 817/3431/14, а тому застосував підхід ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України».
78.        Велика Палата Верховного Суду, здійснюючи тлумачення зазначених норм Закону України «Про очищення влади» у системному зв`язку з нормами статей 6 та 8 Конвенції, дійшла висновку про таке.
79.        Роки президентства Януковича В. Ф. характеризувалися нехтуванням цінностями конституційної демократичної держави, заповненням центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування лояльними і політично залежними посадовцями з колишньої комуністичної еліти, які використовували свої посади для свого збагачення. «Режим Януковича» мав повний контроль над усіма гілками влади (пункт 235 рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України»).
80.        Як уже зазначалося, метою прийняття Закону України «Про очищення влади» було недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем , підрив основ національної безпеки та оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини (частина перша статті 1 Закону України «Про очищення влади»).
81.        При цьому очищення (люстрація) зазначених осіб мала здійснюватися на принципах верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України «Про очищення влади»).
82.        Разом з тим, ураховуючи виключні суспільно-політичні обставини, у яких опинилася Українська держава після Революції Гідності, під час розробки та прийняття Закону України «Про очищення влади» був застосований принцип колективної вини, адже відповідно до статей 2 та 3 цього Закону заходи по очищенню влади та заборона на зайняття посад охоплювали всі без виключення керівні та ключові посади в органах державної влади. Реалізувався цей принцип шляхом позбавлення дискреції в питаннях звільнення таких осіб керівниками (керівними органами), які впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом повинні були вирішити питання про звільнення (пункт 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про очищення влади»).
83.        Однак застосування вказаного принципу колективної вини не позбавляло звільнених осіб гарантій, установлених статтею 8 Конвенції та частиною другою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
84.        У разі незгоди з таким звільненням особа могла оскаржити рішення про її звільнення до суду, який мав дослідити обставини проходження нею державної служби в період президентства Януковича В. Ф. та встановити, чи були її рішення, дії або бездіяльність спрямовані на узурпацію влади, підрив основ національної безпеки й оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, тобто дії, визначені частиною першою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
85.        За відсутності зазначених порушень під час перебування на посадах в органах державної влади суд мав підстави для поновлення такої особи на посаді або для застосування іншого способу відновлення її порушеного права.
86.        Отже, застосування принципу колективної вини на законодавчому рівні збалансовувалось шляхом винесення на судовий рівень застосування принципів презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, пропорційності.
87.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що для вирішення цього та подібних спорів з метою дотримання принципів презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, визначених у статті 1 Закону України «Про очищення влади», та за наявності легітимної мети й пропорційності, передбачених статтею 8 Конвенції, необхідно досліджувати діяльність таких осіб на державній службі та встановлювати, чи були їхні дії, рішення чи бездіяльність спрямовані на узурпацію влади Президентом України Януковичем В. Ф. , підрив основ національної безпеки й оборони України, протиправне порушення прав і свобод людини.
88.        У пункті 105 Рішення суд навів один з керівних принципів для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права Парламентської асамблеї Ради Європи, зокрема, зазначив, що люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб`єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки, або посади державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, такі, як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура.
89.        У пункті 108 Рішення вказано, що на своїй 103-ій Пленарній сесії
 (19 - 20 червня 2015 року) Венеціанська комісія схвалила свій остаточний висновок щодо Закону «Про очищення влади». У його відповідних частинах зазначено, що частинами першою та другою статті 3 передбачено застосування заборони до певних осіб на тій підставі, що вони обіймали посади під час президентства Януковича В. Ф. у 2010 - 2014 роках (1) або під час подій на Майдані на межі 2013 - 2014 років (2). Заборона, застосування якої ґрунтується виключно на посаді, яку обіймала особа, a priori не суперечить міжнародним стандартам, за умови, якщо вона стосується посад в установах, відповідальних за серйозні порушення прав людини та винних у серйозному зловживанні службовим становищем. Венеціанська комісія недостатньо переконана, що всі посади, зазначені в частинах першій та другій статті 3, відповідають цій вимозі. Однак вона зазначає, що українська влада краще може оцінити, які органи державної влади відіграли значну роль у недемократичних процесах упродовж двох зазначених періодів.
90.        Як уже було зазначено, позивач працював в органах державної безпеки та в СБУ, зокрема, з 22 лютого 1986 року по 17 січня 2014 року та з 17 квітня 
по 25 жовтня 2014 року.
91.        Відповідно до статті 1 Закону України «Про Службу безпеки України» (тут і 
далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) СБУ - це державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. СБУ підпорядкована Президенту України.
92.        Частина перша статті 9 Закону України «Про Службу безпеки України» визначає, що систему СБУ складають Центральне управління СБУ, підпорядковані йому регіональні органи, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади СБУ.
93.        Згідно із частиною першою статті 11 Закону України «Про Службу безпеки України» з метою ефективного виконання своїх завдань СБУ створюються її регіональні органи: обласні управління СБУ, їх міжрайонні, районні та міські підрозділи, розміщення і територіальна компетенція яких можуть не збігатися з адміністративно-територіальним поділом України.
94.        Стаття 15 цього Закону визначає порядок призначення начальників органів і підрозділів СБУ. Зокрема, начальники регіональних органів - обласних управлінь СБУ призначаються на посади за поданням Голови СБУ та звільняються з посад Президентом України.
95.        Варто зазначити, що концепція підпорядкування СБУ Президенту України, а також вирішення ним кадрових питань стосовно керівництва обласних управлінь СБУ зі змінами редакцій Закону України «Про Службу безпеки України» залишалась незмінною протягом усього часу проходження позивачем служби в СБУ.
96.        Саме за час президентства Януковича В. Ф. позивач був тричі призначений Президентом на посаду начальника обласних управлінь СБУ, а згодом і в Центральний апарат СБУ.
97.        Варто зазначити, що відповідно до статті 2 Закону України «Про Службу безпеки України» на СБУ покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
98.        Отже, з мети діяльності та завдань, які покладені на СБУ, можна зробити висновок про надзвичайно важливу роль, яку цей орган виконує в захисті національної безпеки та обороноздатності країни, особливо у світлі подій, які відбувалися під час і після Революції Гідності, - анексування територій України та військова агресія Російської Федерації на Сході України, а також утворення терористичних угрупувань на території Луганської та Донецької областей. При цьому посада, яку позивач обіймав в СБУ не була «рядовою», адже ОСОБА_1 очолював обласні управління СБУ. 
99.        Саме важлива роль і велика відповідальність за безпеку та обороноздатність країни, які характерні для посади позивача, суттєво відрізняють цю справу від справ, які були предметом перегляду ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», де учасники займали досить відповідальні посади в органах державної влади, однак, на відміну від позивача, не відповідали, зокрема, за захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, припинення та розкриття злочинів проти тероризму та протидії агресії з боку Російської Федерації.
100.    Суд критично ставиться до твердження позивача про те, що він 25 грудня 
2013 року подав рапорт про відставку у зв`язку з незгодою з діями Президента України Януковича В. Ф. на початку Революції Гідності.
101.    Як убачається із вказаного рапорту (т. 1, а. с. 21), він поданий у зв`язку з проведенням в СБУ організаційних заходів та наявністю вислуги років.
102.    З наданих СБУ відомостей про проходження ОСОБА_1 військової (державної) служби в СБУ (т. 1, а. с. 120) наказом Голови СБУ від 17 січня 2014 року цей рапорт був задоволений, а позивача звільнено з посади у зв`язку зі скороченням штатів або проведенням організаційних заходів у запас СБУ.
103.    Також позивач не навів, а суди не здобули даних, які б свідчили, що перебуваючи на посаді начальника УСБУ у Дніпропетровській області, ОСОБА_1 проявив себе так, щоб однозначно стало зрозумілим його засудження режиму Януковича В. Ф. , а також проявів колабораціонізму та сепаратизму, якими супроводжувалася зовнішня агресія на Сході України.
104.    Окрім того, з наданої позивачем копії трудової книжки (т. 1, а. с. 19 - 20) вбачається, що 17 січня 2014 року позивач був призначений на посаду завідувача відділу контролю за діяльністю військових формувань - головного інспектора Інспекції з питань контролю за діяльністю військових формувань Головного управління з питань безпекової та оборонної політики Адміністрації Президента України.
105.    Указом Президента України від 27 вересня 2010 року № 917/2010 затверджене Положення про здійснення контролю Президента України за діяльністю Збройних Сил України та інших військових формувань, відповідно до пункту 5 якого здійснення контролю організовується Інспекцією з питань контролю за діяльністю військових формувань Головного управління з питань безпекової та оборонної політики Адміністрації Президента України. Згідно з пунктом 5 цього Положення за результатами інспектування (перевірки) готуються висновки для доповіді Президентові України.
106.    Отже, зайняття позивачем на наступний день після звільнення з органів СБУ посади безпосередньо в Адміністрації Президента Януковича В. Ф. , яка, зокрема, передбачає підзвітність Президенту України, допоміжну функцію в контролі Президентом за діяльністю Збройних Сил та військовими формуваннями в період розпалу гострої соціальної кризи та протистоянь тогочасного режиму Януковича В. Ф. та громадянського суспільства, очевидно спростовує твердження позивача про його категоричне неприйняття діяльності тогочасної влади, а відтак ставить під сумнів дійсні мотиви звільнення з посади в органах СБУ.
107.    Щодо тверджень позивача про незаконність його звільнення у зв`язку з тим, що звільнення його з посади відбулося без здійснення перевірки, то суд не може їх взяти до уваги з огляду на цитовані вище норми Закону України «Про очищення влади», зокрема, пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень у сукупності із частиною третьою статті 1 та частиною першою статті 3 цього Закону. 
108.    Факт перебування позивача на посаді, визначеній частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади», сукупно не менше одного року в період 
з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, сторонами не заперечується.
109.    Заборона на зайняття посад, щодо яких здійснюється очищення влади, стосується осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади), визначені частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади», у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, та реалізується шляхом звільнення таких осіб із займаних посад лише на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб. 
110.    Проведення перевірки щодо таких осіб цим Законом не передбачене, відтак щодо позивача не могло і не мало бути здійснене.
111.    Велика Палата Верховного Суду вважає, що слід ураховувати ту негативну роль, яку відіграли силові структури в гострій політичній та соціальній кризі, яка виникла за часів президенства Януковича В. Ф. та завершилася Революцією Гідності у листопаді 2013 року - лютому 2014 року, а також супроводжувалася трагічними подіями (такі обставини встановлені як у рішенні ЄСПЛ «Полях та інші проти України», так і в рішенні ЄСПЛ «Шморгунов та інші проти України»).
112.    Прийняття Закону України «Про очищення влади» було одним з найсуттєвіших кроків до відновлення суспільної довіри до політичних і силових інституцій, особливо тих, що відігравали та відіграють ключову роль у безпеці та обороноздатності країни.
113.    Суд зазначає, що позивач займав досить високі посади в одному з ключових силових та безпекових органів, які суспільством сприймалися як такі, що сприяли узурпації влади Президентом України Януковичем В. Ф. протягом усієї президентської каденції.
114.    Не заперечуючи принцип індивідуальної відповідальності, визначений Законом України «Про очищення влади», суд уважає за необхідне керуватися і метою, з якою прийнятий цей Закон - очищення влади для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні з метою дотримання балансу між запитом суспільства на відновлення незалежності державних органів та демократичних і прозорих засад формування кадрової політики та немотивованим позбавленням осіб права на перебування на посадах державної та військової служби, яке вони набули до або під час періоду 2010 - 2014 років.
115.    Водночас суд підкреслює, що позивач займав не «пересічну» посаду військової (державної) служби, його службова діяльність була безпосередньо пов`язана та підпорядкована тодішньому Президенту України Януковичу В. Ф. та стосувалась питань національної безпеки, що, очевидно, свідчить про участь позивача у формуванні тодішньої державної політики.
116.    Позивач зауважував, що його звільнено за принципом колективної вини, однак не пояснив, з яким колективом пов`язує себе та до якого колективу державою були застосовані заходи з очищення влади, а також у чому вбачалася колективна вина.
117.    Також слід зазначити, що в судовому засіданні ОСОБА_1 пояснив, що не вважає своє звільнення непропорційним, однак вважає його незаконним.
118.    Суд не може із цим погодитися, адже, як уже було зазначено, звільнення позивача відбулося на підставі та в чіткій відповідності до вимог Закону України «Про очищення влади», про жодні порушення норм цього Закону, допущені Головою СБУ чи Президентом України, позивач не повідомив.
119.    Щодо твердження позивача про відсутність в оскаржуваному Указі Президента України від 25 жовтня 2014 року № 823/2014 підстав і мотивів звільнення Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавчими нормами не передбачений обов`язок Президента України зазначати їх в Указі. Слід зазначити, що з цим доводом погодилася і представниця позивача, визнавши в судовому засіданні таке твердження необґрунтованим.
120.    Позивач зазначав про порушення стосовно нього статті 7 Конвенції, відповідно до якої нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом. Також не може бути призначене суворіше покарання ніж те, що підлягало застосуванню на час вчинення кримінального правопорушення.
121.    Однак Велика Палата Верховного Суду зауважує, що застосування до позивача Закону України «Про очищення влади» не є покаранням за кримінальне правопорушення, адже в жодному кримінальному правопорушенні позивач не звинувачується.
122.    Заходи, передбачені Законом України «Про очищення влади», застосовані за пасивну поведінку та дії позивача, які полягали в тому, що він займав свою посаду під час президенства Януковича В. Ф. , однак така поведінка та дії із займання посади не кваліфікуються як «кримінальні» та не є аналогічними будь-якій формі кримінальної поведінки, а самі заходи не є формою кримінальної відповідальності (див. пункти 156 та 268 рішення ЄСПЛ «Полях проти України»).
123.    Отже, доводи ОСОБА_1 щодо порушення стосовно нього статті 7 Конвенції судом не визнаються прийнятними.
124.    З огляду на викладене висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову є необґрунтованим та таким, що суперечить фактичним обставинам справи.
125.    Доводи скаржника про протиправність оскаржуваного Указу не знайшли свого підтвердження, оскільки спростовуються встановленими судом обставинами справи.
 
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
126.    Оцінюючи встановлені під час вирішення спору обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для скасування Указу Президента України від 25 жовтня 
2014 року № 823/2014.
127.    Водночас доводи скаржника та третьої особи частково знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
128.    Згідно з пунктом 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
129.    Відповідно до пункту 3 частини першої статті 317 КАС підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
130.    Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
131.    Оскільки Велика Палата Верховного Суду ухвалила нове рішення, проте не на користь особи, яка не є суб`єктом владних повноважень, то виходячи з положень частини другої статті 139 КАС розподіл судових витрат, які полягають у сплаті судового збору, не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду,
 
П О С Т А Н О В И Л А:
1. Апеляційну скаргу Президента України задовольнити.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 
від 28 вересня 2020 року скасувати.
3. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 жовтня 
2014 року № 823/2014 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області» відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	 	 	 	
 	Т. О. Анцупова	 	Л. Й. Катеринчук 	
 	В. В. Британчук	 	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	 	К. М. Пільков 	
 	І. В. Григор`єва 	 	О. Б. Прокопенко	
 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	 	О. М. Ситнік	
 	В. І. Данішевська	 	В. М. Сімоненко	
 	Ж. М. Єленіна	 	І. В. Ткач 	
 	О. С. Золотніков	 	С. П. Штелик