ПОСТАНОВА
Іменем України

13 квітня 2021 року 

м. Київ
справа №818/1470/18
адміністративне провадження №К/9901/11799/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018 (суддя Воловик С.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2019 (колегія у складі суддів Перцової Т.С., Жигилія С.П. , Чалого І.С.)
у справі № 818/1470/18
за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії наук України 
до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
про визнання протиправними дій, скасування індивідуальних актів.

І. РУХ СПРАВИ

1.          10.04.2018 Державне підприємство "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якому просило:
-          визнати протиправними та скасувати відмови Головного управління Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3574,97 га в постійне користування, для дослідницьких і навчальних цілей (код згідно КВЦПЗ 01.09.) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Перехрестівської сільської ради Роменського району, з яких: 3228,00 га земель - під ріллю; 181,60 га земель - під сіножатними; 110,50 га земель - під пасовищами; 54,97 га земель - під господарськими будівлями і спорудами, які викладені в листах Головного управління Держгеокадастру у Сумській області №28-18-0.6-15264/2-17 від 20.12.2017, №28-18-0.332-15366/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15364/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15365/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15362/2-17 від 21.12.2017;
-          зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати Державному підприємству "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3574,97 га в постійне користування для дослідницьких і навчальних цілей (код згідно КВЦПЗ 01.09.) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Перехрестівської сільської ради Роменського району, з яких: 3228,00 га земель - під ріллю; 181,60 га земель - під сіножатними; 110,50 га земель - під пасовищами; 54,97 га земель - під господарськими будівлями і спорудами.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2019, позов задоволено.
3.          26.04.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.03.2019. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2019 відкрито провадження у справі. 
5.          Скаржник заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02.02.2017 ДП "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" звернулося до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області з клопотаннями №43, 43/1, №43/2, №43/3, №43/4 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3575,07 га (у т.ч. 3228,00 грн. та земель - під ріллею, 181,60 га земель - під сіножатями, 110,50 га земель - під пасовищами, 54,97 га - під господарськими будівлями і спорудами) в постійне користування, для дослідницьких і навчальних цілей за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Перехрестівської сільської ради Роменського району (а.с.20, 21, 22, 23, 24).
7.          За результатами розгляду заяви Головне управління Держгеокадастру у Сумській області листом від 05.04.2017 №8-18-0.332-4810/2-17 відмовило позивачу в її задоволенні, оскільки землі, за рахунок яких планується формування земельних ділянок, знаходяться у постійному користуванні ДП "ДГ АФ "Надія" (а.с. 25).
8.          Не погоджуючись з вказаним рішенням, ДП "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" звернулось за захистом порушених прав до суду.
9.          Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 04.09.2017 у справі №818/1066/17, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.11.2017, адміністративний позов задоволено частково, окрім іншого, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути клопотання ДП "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України" від 02.02.2017: №43, №43/1, №43/2, №43/3, №43/4.
10.          На виконання постанови Сумського окружного адміністративного суду від 04.09.2017 ГУ Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянуло вказані вище клопотання ДП «ДГ Агрофірма "Надія" та листами №28-18-0.6-15264/2-17 від 20.12.2017, №28-18-0.332-15366/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15364/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15365/2-17 від 21.12.2017, №28-18-0.332-15362/2-17 від 21.12.2017 повідомило про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, з посиланням на те, що землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки орієнтовною площею 3575,07 га на території Перехрестівської сільської ради Роменського району, внесені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах.
11.          Не погодившись з такими діями, ДП «ДГ Агрофірма «Надія» звернулося до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позивач вважає, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною та такою, що не відповідає нормам чинного законодавства, а саме суперечить вимогам ст. 118, ст. 122 Земельного Кодексу України.
13.          Головне управління Держгеокадастру в Сумській області з позовними вимогами не погодилося, зазначило, що спірні земельні ділянки знаходяться у самовільному користуванні позивача, а дозвіл на розроблення проекту землеустрою надається лише на вільні земельні ділянки. При цьому наказом Головного управління від 09.08.2017 за №432 "Про внесення змін до наказу "Про визначення переліку земельних ділянок" від 09.04.2014 №23" до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах були включені землі за рахунок яких, планується відведення земельної ділянки орієнтовною площею 3575,07 га на території Перехрестівської сільської ради Роменського району.
Крім того, позовна вимога щодо зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходять за межі завдань адміністративного судочинства.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмови ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, викладені у листах від 20.12.2017 №28-18-0.6-15264/2-17, від 21.12.2017 №28-18-0.332-15366/2-17, №28-18-0.332-15364/2-17, №28-18-0.332-15365/2-17, №28-18-0.332-15362/2-17, є протиправними, оскільки позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування з посиланням на підставу, яка не передбачена статтею 123 Земельного кодексу України. При цьому належним способом захисту порушеного права є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати ДП «ДГ Агрофірма «Надія» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          Відповідач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції і вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права, які полягають в такому:
А) ДП «ДГ Агрофірма «Надія» використовує спірні земельні ділянки самовільно, без рішень відповідних органів про передачу їх у користування та без правовстановлюючих документів. Отже, вказані земельні ділянки фактично є вільними для цілей включення в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на них на земельних торгах. У зв`язку з цим згідно з наказом ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 09.08.2017 № 432 «Про внесення змін до наказу «Про визначення переліку земельних ділянок» від 09.04.2014 № 23, до зазначеного Переліку включено 90 земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області. У відповідності до цього наказу були розроблені проекти землеустрою щодо відведення вищевказаних земельних ділянок, внесені відомості про сформовані земельні ділянки до Державного земельного кадастру, укладено договори про підготовку лотів для продажу права оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення на земельному аукціоні. Положеннями Земельного кодексу України прямо передбачено заборону відчуження земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги. 
Враховуючи викладене, вважає обґрунтованою відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування у зв`язку з їх включенням до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах відповідно до наказу № 432 від 09.08.2017;
Б) задоволення судом першої інстанції позовної вимоги щодо зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходять за межі завдань адміністративного судочинства
16.          Копія ухвали про відкриття провадження була вручена позивачу 04.06.2019, проте відзив від нього не надходив.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
18.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
20.          Відповідно до пп.13 п.4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
21.          Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
22.          З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
23.          Частиною 1 статті 24 Земельного кодексу встановлено, що державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
24.          Згідно зі ст.123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.
25.          Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови. 
26.          Відповідно до статті 123 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у користування передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
-          звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
-          надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
-          розробка суб`єктами господарювання за замовленням заявника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
-          погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
-          затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.
27.          Як встановлено судами, підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою слугувало те, що землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки орієнтовною площею 3575,07 га на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області, були включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах.
28.          Суд не погоджується з висновками судів про неправомірність таких підстав відмови. 
29.          Дійсно, вони не передбачені статтею 123 ЗК України, однак такі підстави відмови передбачені у ст. 136 ЗК України.
30.          Згідно з положеннями ч. 3 ст. 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
31.          Верховний Суд розглядав справи, де поставало таке ж питання, і у постанові від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17 дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
32.          Ця правова позиція була підтримана в інших постановах Верховного Суду, зокрема, від 23.01.2020 у справі № 620/1058/19, від 28.10.2020 у справі №819/1976/17, від 22.10.2020 у справі № 815/7279/16. Колегія суддів не знаходить підстав не погодитися.
33.          Застосовуючи цей підхід до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що на момент розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняття відповідачем рішення з цього питання, землі, яких стосувалася заява, було включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах. В силу приписів частини третьої статті 136 Земельного кодексу України це є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зважаючи на це, відповідач правомірно відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
34.          Висновки судів попередніх інстанцій базуються на рішенні Сумського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 у справі № 818/1383/18 за позовом ДП «ДГ Агрофірма «Надія», яким визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 09.08.2017р. за №432 "Про внесення змін до наказу "Про визначення переліку земельних ділянок" від 09.04.2014 р. №23" в частині включення до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги, земельних ділянок, зазначених в додатку до наказу від 09.08.2017 №432 у пункті 1-57 Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які можуть бути продані на земельних торгах, загальною орієнтовною площею 3228 га, які розташовані на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області. 
Зазначене рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 набрало законної сили як таке, що залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.11.2018.
35.          Однак Суд не погоджується з такою позицією судів попередніх інстанцій, оскільки на час розгляду та вирішення спору, наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 09.08.2017 за №432 "Про внесення змін до наказу "Про визначення переліку земельних ділянок" від 09.04.2014 р. №23" був чинним, а тому у Суду немає підстав брати до уваги обставини, встановлені у справі № 818/1383/18.
36.          Предметом цієї справи є виключно питання правомірності відмови Головного управління Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3574,97 га в постійне користування, для дослідницьких і навчальних цілей, а не наказу "Про визначення переліку земельних ділянок" від 09.04.2014 р. №23.
37.          Отже, Суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог.
38.          Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
39.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
40.          Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
41.          За таких обставин, зважаючи на незастосування судами ст. 136 Земельного кодексу України, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі №818/1470/18 скасувати.
Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову Державного підприємства "Дослідне господарство Агрофірма "Надія" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії наук України відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб