Номер провадження: 22-ц/813/4950/21 
Номер справи місцевого суду: 521/7804/20
Головуючий у першій інстанції Михайлюк О. А.
Доповідач Цюра Т. В.

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18.06.2021 року                                                                 м. Одеса

Одеський апеляційний суд у складі: 
Головуючого: Цюри Т.В.,
Суддів: Вадовської Л.М., Сєвєрової Є.С., 
розглянувши в порядку письмового провадженняцивільну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Одеської області на ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року про повернення позову позивачу по цивільній справі за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, шляхом приведення об`єкту до попереднього стану, третя особа Державний реєстратор КП «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Т.І.

В С Т А Н О В И В: 

У травні 2020 року, заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради звернувся до суду із позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, шляхом приведення об`єкту до попереднього стану, третя особа Державний реєстратор КП «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Т.І.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року Позов Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, шляхом приведення об`єкту до попереднього стану, третя особа Державний реєстратор КП «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Т.І. – визнано неподаним та повернуто позивачу.
Не погоджуючись зі вказаною ухвалою суду, Перший заступник прокурора Одеської областіподав до суду апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить суд скасувати ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року та направити справу до Малиновського районного суду м.Одеси для продовження розгляду та у разі задоволення апеляційної скарги, стягнути з відповідача на користь прокуратури Одеської області сплачений судовий збір за подачу апеляції. 
У відзиві на апеляційну скаргу, ОСОБА_1 , посилаючись на її необґрунтованість, просить суд відмовити у задоволенні апеляційної скарги заступника прокурора Одеської області на ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року. 
Відповідно до ч.13 ст.7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.
Згідно ч. 2 ст. 369 ЦПК України, апеляційні скарги на ухвали суду, зазначені в пунктах 1, 5, 6, 9, 10, 14, 19, 37-40 частини першої статті 353 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи.
Предметом оскарження є ухвала суду про повернення заяви позивачеві (п.6 ст.353 ЦПК України).
Враховуючи вищенаведене, дана справа розглядається судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення учасників справи.
У відповідності до ч. 5 ст. 268 ЦПК України, датою ухвалення рішення є дата його проголошення (незалежно від того, яке рішення проголошено - повне чи скорочене).         
Датою ухвалення рішення, ухваленого за відсутності учасників справи, є дата складення повного судового рішення.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи із наступного.
Повертаючи позов заступника прокурора Одеської області, районний суд виходив з того, що при звернені до суду з даним позовом прокурор не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва, а саме, не обґрунтував, що Одеська міська рада не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.
Проте, апеляційний суд не може погодитися із таким висновком районного суду, оскільки він не відповідає вимогам закону та фактичним обставинам справ, виходячи з наступного. 
Так, згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами 3,4  ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України. Так, згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Враховуючи викладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються, як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява № 61517/00, пункт 27).
Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Разом з тим, з наведених вище положень законодавства вбачається, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 4 квітня 2019 року у справі № 924/349/18.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Як вбачається з оскаржуваної ухвали суду, суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву прокурора, виходив із відсутності у поданому позові обґрунтувань існування передбачених законом підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Одеської міської ради.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, в обґрунтування підстав для звернення до суду в інтересах Одеської міської ради, прокурор посилався на те, що Одеською міською радою як органом, що виконує відповідні функції у спірних правовідносинах не вжито заходів щодо усунення виявлених порушень, незважаючи на повідомлення прокурором Одеську міську раду про наявність зазначених порушень.
В обґрунтування таких доводів, прокурор посилався на те, що листом прокуратури Одеської області № 05/1-487вих20 від 24.03.2020, Одеську міську раду було повідомлено про виявлені прокуратурою області порушення при використанні спірної земельної ділянки ОСОБА_1 та необхідність вжиття заходів реагування з цього. 
Окрім того, у позові зазначалось, що починаючи з дня отримання Одеською міською радою вказаного листа по сьогоднішній день заходів щодо усунення виявлених порушень Одеською міською радою не вжито, як і не вжито відповідних заходів щодо звільнення у судовому порядку самовільно зайнятої спірної земельної ділянки, що свідчить про не здійснення уповноваженим органом своїх повноважень.
При цьому, у позові також прокурором було зазначено, що відповідь на лист прокуратури області було надано Управлінням ДАБК Одеської міської ради, яке фактично є - структурним підрозділом Одеської міської ради, з якого вбачається що об`єкт нерухомості за адресою: АДРЕСА_1 є об`єктом самочинного будівництва. 
Разом з тим, незважаючи на направлення відповідного листа з повідомленням про наявні порушення саме на адресу Одеської міської ради, будь – яких дій щодо їх усунення Одеською міською радою вжито не було та спрямовано лист до розгляду до Управління ДАБК Одеської міської ради, з відповіді якого також вбачається відсутність належного реагування, що свідчить про бездіяльність Одеської міської ради у виниклих спірних правовідносинах. 
Зазначені листи були надані прокуратурою ще до позовної заяви, про що зазначено в додатках, та що було проігноровано судом першої інстанції.
Крім того, посилання суду першої інстанції про те, що лист прокуратурою було направлено до Одеської міської ради лише після постановлення ухвали про усунення недоліків, є безпідставним, оскільки , як зазначалось вище , лист було подано разом з позовом і лист датований 24.03.2020 року, а не 24.05.2020 року, як зазначено судом.
Таким чином, Одеська міська рада є органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження у спірних правовідносинах, оскільки є власником спірної земельної ділянки та могла самостійно звернутися до суду за захистом свого порушеного права, проте ураховуючи бездіяльність Одеської міської ради у виниклих спірних правовідносинах у заступника прокурора наявні підстави для представництва інтересів держави. 
Отже, звертаючись до суду з позовом у даній справі, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави в особі територіальної громади та зазначив орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Урахувавши нездійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не звернення до суду із відповідним позовом, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор мав право звернутися до суду з даним позовом, а висновок суду першої інстанції щодо повернення позовної заяви прокурору у зв`язку з відсутністю підстав для представництва є передчасним.
Крім того, такий висновок суду першої інстанції суперечить правовим позиціям щодо того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, і прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Така правова позиція висвітлена Верховним Судом у постановах  від 13 березня 2018 року у справі № 911/620/17, від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2989/18, від 10 січня 2019 року у справі № 904/3953/17.
Висновок суду першої інстанції про те, що прокурор не навів обґрунтованих підстав для звернення до суду спростовуються матеріалами справи.
Оскільки допущене судом порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання і постановлення ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, ухвала підлягає скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції, для продовження розгляду.
Доводи апеляційної скарги є частково обґрунтованими та заслуговують на увагу суду.
Згідно з п.6 ч. 1 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Якщо судом апеляційної інстанції скасовано ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає розгляду справи, з передачею справи на розгляд до суду першої інстанції, то розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом відповідної апеляційної скарги, здійснюється судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи згідно із загальними правилами ЦПК України.
Отже, оскільки наразі вирішується процесуальне питання, а не розглядається справа по суті, питання щодо стягнення судових витрат не вирішується.
На підставі викладеного і керуючись ст. ст. 13, 367, 368, ч.2 ст. 369, 374, 379, 381-384, 389, 390 ЦПК України, апеляційний суд 

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Одеської області – задовольнити частково.
Ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року – скасувати, а справу за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки, шляхом приведення об`єкту до попереднього стану, третя особа Державний реєстратор КП «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Т.І. – направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.  
Повний текст судового рішення складено 18.06.2021 року.

Головуючий                                                                Т.В. Цюра

Судді:                                                                 Л.М. Вадовська

Є.С. Сєвєрова