ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 617/1469/16-а
адміністративне провадження № К/9901/32287/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №617/1469/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області, третя особа - ОСОБА_2 , про скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника  ОСОБА_1 - Ліпчанського Віталія Миколайовича на постанову Вовчанського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Уханьової І.С., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 травня 2017 року, постановлену у складі: головуючого Калитки О. М., суддів: Бондара В.О., Калиновського В.А.,
в с т а н о в и в :
У жовтні 2016 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати дії Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області незаконними та скасувати рішення ХІІ сесії VI скликання Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області № 52-VI від 27.04.2012 «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд».
В обґрунтування позову зазначав, що під час складання проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки в оренду для сінокосіння, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , було виявлено, що на цій земельній ділянці, яка пропонується для відведення йому в оренду на підставі рішення ІІІ сесії ІІІ скликання Рубіжненської сільської ради від 20.06.2006, за даними публічної кадастрової карти України: земельна ділянка АДРЕСА_2 (6321687201:00:002:0409) та земельна ділянка без номера (6321687200:03:000:0018) виділені громадянину ОСОБА_2 на підставі рішення ХІІ сесії VI скликання Рубіжненської сільської ради за № 52-VI від 27.04.2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд». Вважає, що рішення Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області суперечить нормам чинного законодавства та порушує його права та інтереси.
Постановою Вовчанського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 травня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Суди встановили, що рішенням ІІІ сесії ІІІ скликання Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 20.06.2006 ОСОБА_1 надано, зокрема,  згоду на розробку проекту землеустрою щодо встановлення зовнішніх меж земельної ділянки, яка знаходиться в АДРЕСА_1 навпроти присадибної ділянки, яка належить ОСОБА_1 . Зобов`язано проект землеустрою подати на затвердження сільській раді.
Проте, ОСОБА_1 проект землеустрою на погодження не подавався, межі земельної ділянки за результатами геодезичного вишукування не встановленні, кадастровий номер не присвоєний.
Рішенням ХІІ сесії VI скликання Рубіжненської сільської ради від 27 квітня 2012 року №52- VI «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд» ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель житлової та громадської забудови, розташованої по АДРЕСА_2 .
Разом з цим, виготовлений на замовлення ОСОБА_2 проект землеустрою погоджено та затверджено рішенням ХVIII сесії VI Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 15.02.2013 згідно з «Детальним планом території планувальної організації житлової забудови по АДРЕСА_1 », затвердженим рішенням ХVIII сесії VI скликання №141- VI від 15.02.2013.
Вважаючи рішення відповідача від 27 квітня 2012 року протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, мотивував своє рішення тим, що спірне рішення не порушує прав та законних інтересів позивача, оскільки на час його прийняття земельна ділянка відносилась до земель комунальної власності та не була передана в оренду чи користування. Крім того, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою надані Рубіжненською сільською радою Вовчанського району Харківської області на дві різні земельні ділянки: ОСОБА_1 - земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 в оренду для сінокосіння, ОСОБА_2 - земельна ділянка по АДРЕСА_2 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Позивач не погодився із вказаними судовими рішеннями і через свого представника подав касаційну скаргу з вимогами про їх скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позовних вимог. Просить скасувати рішення ХІІ сесії VI скликання Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області № 52-VI від 27.04.2012, а також рішення ХVIII сесії VI Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 15.02.2013. Вимоги обґрунтовує порушенням судами норм матеріального та процесуального права.
Обґрунтовуючи свої доводи, зокрема, зазначає, що сільська рада затвердила проект землеустрою, виготовлений на замовлення ОСОБА_2 , щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Отже, оскаржуване рішення реалізоване, тобто сільрадарада вирішила питання про затвердження проекту землеустрою та передачу спірної ділянки у власність.
Заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке.
Щодо вимоги касаційної скарги про скасування рішення ХVIII сесії VI Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 15.02.2013, яким погоджено виготовлений ОСОБА_2 , то колегія суддів зазначає, що приписами ст.220 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та ст.341 чинного КАС України не передбачено можливості розгляду касаційним судом вимог, які не були заявлені у суді першої інстанції.
Оскільки під час подачі позову та в процесі розгляду справи в суді першої інстанції позивачем не було заявлено вимоги про скасування рішення ХVIII сесії VI Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 15.02.2013, то така не може бути розглянута і касаційним судом.
Щодо вимог про скасування рішення ХІІ сесії VI скликання Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області № 52-VI від 27.04.2012 «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд», то колегія суддів виходить з такого.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно зі статтею 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина третя статті 123 ЗК України).
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина п`ятнадцята статті 123 ЗК України).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. 
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
За обставинами цієї справи спірним рішенням третій особі у справі було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для безоплатної передачі у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд із земель житлової та громадської забудови, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 . 
У спірних правовідносинах позивач хоча і не був користувачем земельної діянки по АДРЕСА_2 , однак за рішенням ради від 20.06.2006 має згоду сільради на передачу земельної ділянки площею 0,5 га для сінокосіння та згоду на виготовлення проекту землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки, яка знаходиться в АДРЕСА_1 навпроти належної йому присадибної ділянки.
Як уже було зазначено, позивач звернувся до суду у жовтні 2016 року з позовними вимогами про визнання протиправним і скасування спірного рішення від 27 квітня 2012 року №52- VI.
Підставами вказав, що сільрада, надаючи дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки третій особі, порушила його права та інтереси через наявність рішення ІІІ сесії ІІІ скликання Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 20.06.2006, яким саме йому було надано згоду на виготовлення проекту землеустрою.
У межах окреслених позивачем вимог суди попередніх інстанцій за правилами адміністративного судочинства ухвалили рішення про відмову в задоволенні позову.
Разом з цим, у межах даної справи установлено, що виготовлений, на підставі рішення  Рубіжненської сільської ради від 27 квітня 2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель житлової та громадської забудови» проект землеустрою погоджено ОСОБА_2 та затверджено рішенням ХVIII сесії VI Рубіжненської сільської ради Вовчанського району Харківської області від 15.02.2013.
Отже, у даному випадку предметом перевірки стали не законність дій суб`єкта владних повноважень у питаннях надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а фактично правильність формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 17 лютого 2021 року у справі №813/1009/17 дійшла висновку, що в такому разі рішення суб`єкта владних повноважень вичерпало свою управлінську владну функцію, трансформувалося і набуло іншої природи правовідносин, на які правила адміністративного судочинства не поширюються, а тому адміністративний суд не вправі розглядати вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію і по суті більше не порушує чиїхось прав чи свобод. 
Велика палата зазначила, що у протилежному випадку судовий розгляд за правилами адміністративного судочинства вимог про визнання протиправним акта органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки фактично призведе до порушення правил предметної юрисдикції та розгляду адміністративним судом спору про право цивільне, тобто спору, який вже має приватноправовий характер.
Так, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу. 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.
Відповідно до частини першої статті 4 ЦПК (чинного на даний час) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
На підставі частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За вказаних обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій помилково вирішили, що в контексті фактичних обставин та передумов спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки з огляду на суб`єктний склад його сторін, характер та суть сформованих спірних правовідносин мав би розв`язуватися спір про скасування рішення щодо затвердження проекту землеустрою (яке у даному випадку позивачем не оскаржено) в порядку цивільного судочинства.
За пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні законодавчого положення встановлено веління, яке обмежує чи забороняє розгляд вимоги про судовий захист порушеного права через подію (явище, фактор), з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.
Частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
У цій справі такої потреби немає, адже мотивами для закриття провадження у справі стало не стільки порушення правил предметної підсудності, яке існувало на час розгляду справи, скільки виявлення обставин, які дозволяють сторонам та учасникам цього спору висловити волю і вирішити, чи бажають вони звертатися за захистом порушеного права у зв`язку з виникненням нових правовідносин.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу представника  ОСОБА_1 - Ліпчанського Віталія Миколайовича - задовольнити частково.
Постанову Вовчанського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 травня 2017 року - скасувати, а провадження у адміністративній справі №617/1469/16-а - закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду