П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

19 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/9140/20	
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача – судді Турецької І. О.,
суддів – Стас Л. В., Шеметенко Л. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст) в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у ненаданні відповіді по суті поставлених ним у зверненнях питань;
зобов`язати надати визначення термінів, що вживаються в нормативно-правових документах – «Інструкція про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень» і «Науково-методичні рекомендації з питань підготовки і призначення судових експертиз та експертних досліджень», затверджених наказом Міністерства юстиції України від 08.10.1998 № 53/5: «технічна помилка», «недолік», «доопрацювання», «технічні вимоги Правил дорожнього руху», «технічна точка зору».

В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що Мін`юст, відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, спрямовує і контролює діяльність науково-дослідних установ, які проводять судову експертизу та належать до сфери управління Мін`юсту, здійснює нормативно-методичне забезпечення їх діяльності; організовує відповідно до законодавства експертне забезпечення правосуддя та проведення науково-дослідних робіт у галузі судової експертизи.
Окрім того, за твердженням позивача, Мін`юст є автором «Науково - методичних рекомендацій з питань підготовки і призначення судових експертиз та експертних досліджень».
За таких умов, як вважав позивач, вирішення направленого ним звернення, щодо визначення термінів, що перелічені вище, входило до компетенції даного центрального органу виконавчої влади.
Водночас, на думку позивача, заступник Міністра, зазначивши у своєї відповіді, що Мін`юст, відповідно до покладених на нього завдань надає роз`яснення стосовно актів, які ним видаються, не надав відповіді на його звернення.
Понад те, як указує позивач, дана посадова особа намагалася переконати його звернутися, з поставленими у зверненні питаннями, до Міністерства внутрішніх справ.

Обґрунтовуючи порушення Мін`юстом Закону України «Про звернення громадян», позивач зазначає про те, що у випадку якщо відповідь на поставлені у зверненні питання не входить до повноважень даного органу виконавчої влади, останній, відповідно до ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», повинен був у термін не більше п`яти днів  переслати відповідне звернення за належністю до відповідного органу чи посадової особи, про що його повідомити.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін (у письмовому провадженні) позов задоволено.

Суд визнав протиправною бездіяльність Мін`юсту щодо ненадання відповіді по суті поставлених питань у зверненнях ОСОБА_1 від 30.06.2020 року та від 06.07.2020 року.
Суд зобов`язав Мін`юст надати відповіді по суті поставлених питань у зверненнях ОСОБА_1 від 30.06.2020 року та від 06.07.2020 року щодо визначення термінів, що вживаються в нормативно-правових документах «Інструкція про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень» і «Науково-методичні рекомендації з питань підготовки і призначення судових експертиз та експертних досліджень», затверджених наказом Міністерства юстиції України від 08.10.1998 № 53/5: «технічна помилка», «недолік», «доопрацювання», «технічні вимоги Правил дорожнього руху», «технічна точка зору».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що підпунктом 32 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 р. № 228, Мін`юст, відповідно до покладених на нього завдань, надає роз`яснення з питань, пов`язаних з діяльністю Мін`юсту, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, а також стосовно актів, які ним видаються.
На думку суду, роз`ясненням, що має юридичне значення є, окрім іншого, саме тлумачення правової норми.
Автентичне тлумачення, як вважав суд, є найбільш компетентним і авторитетним, оскільки орган, який створив правову норму, може найбільш точно розкрити її зміст.
У даному спорі, на переконання суду, в силу своєї компетенції автентичне тлумачення норм права здійснює Мін`юст, який створив певну норму права.

Аналізуючи звернення позивача, суд першої інстанції дійшов висновку, що воно  направлено не на отримання юридичної консультації або проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, а саме: на отримання роз`яснення у формі тлумачення актів, які видаються Мін`юстом.

Короткий зміст апеляційної скарги та відзиву.

Мін`юст, вважаючи рішення суду першої інстанції таким, що не відповідає ознакам законності та обґрунтованості, в апеляційній скарзі, просить його скасувати і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Зі змісту апеляції випливає, що скаржник не заперечує, що спірні правовідносини регулюються Законом України «Про звернення громадян».
Поряд з цим вважає, що на звернення позивача у встановлені законодавством строки Мін`юст надавав вмотивовані та вичерпні відповіді на поставлені ним питання.
Зокрема, у відповіді  від 03.08.2020 р. надано роз`яснення щодо умов та порядку застосування норм Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої наказом Мін`юсту від 08.10.1998 р. №53/5 (далі - Інструкція), а також викладений висновок щодо змісту норми, яка регулює повернення висновку експерта на доопрацювання.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції безпідставно відхилив його доводи про те, що терміни, визначення яких мав намір отримати позивач, додаткового тлумачення не потребують, є загальноприйнятими, вжитими у значеннях, закріплених за ними словником та не містять подвійного тлумачення.

До того ж, на думку скаржника, ним були виконані приписи ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» при наданні ОСОБА_1 відповіді від 11.08.2020 р., тобто надана вмотивована відповідь на поставлені у зверненні питання, а також надано визначення терміну «Експертна спеціальність» та посилання щодо ознайомлення з ним в мережі «Інтернет».

У доводах апеляції також наведені аргументи скаржника про те, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо бездіяльності Мін`юсту, оскільки бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Себто, на переконання скаржника, бездіяльність це завжди пасивна поведінка.

ОСОБА_1 , скориставшись правом подання відзиву на апеляцію, стверджує, що остання не містить обґрунтованого спростування мотивів, викладених в рішенні суду першої інстанції.

У зв`язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), справа, відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розглянута в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

30 червня 2020 року ОСОБА_1 на підставі Закону України "Про звернення громадян" звернувся до Мін`юсту з листом (а.с.6-8), в якому просив:
1. Надати визначення термінів (понять), використаних Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, що затверджена наказом Міністерства юстиції України 08.10.1998 року №53/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 26.12.2012 року №1950/5), а саме – "технічна помилка", "недолік", "доопрацювання", 
2. Надати перелік легітимних загальнодоступних нормативних документів, якими визначаються межі компетенції експертних спеціальностей 10.1. "Дослідження обставин і механізму дорожньо-транспортних пригод", 10.4. "Транспортно-трасологічні дослідження".

Мін`юст відповідаючи  на наведене звернення (лист за вих. №34336/Т-19014/11.4.1 від 03.08.2020 року, а.с.9-11), зазначило, що терміни, які використовуються в цій Інструкції, вживаються у значеннях, наведених у Кримінальному процесуальному, Цивільному процесуальному, Господарському процесуальному кодексах України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України та Митному кодексі України.
Також, суб`єкт владних повноважень зауважив, що окремого визначення термінів, зазначених у зверненні, Інструкція не містить.
Далі, у своєї відповіді, суб`єкт владних повноважень роз`яснив, що у разі виявлення у висновку експерта технічних помилок та/або недоліків за рішенням органу (особи), який (яка) призначив (ла) експертизу або керівника установи висновок повертається експерту на доопрацювання.
Таким чином, на думку автора відповіді, доопрацювання висновку експерта здійснюється з метою усунення технічних помилок та/або недоліків, які не впливають на зміст проведеного дослідження та не змінює зроблених експертом висновків.
Відповідаючи на питання позивача щодо переліку нормативних документів, якими визначаються межі компетенції експертних спеціальностей  - 10.1. "Дослідження обставин і механізму дорожньо-транспортних пригод", 10.4. "Транспортно-трасологічні дослідження", суб`єкт владних повноважень процитував  Положення про Центральну експертно - кваліфікаційну комісію при Мін`юсті від 04.03.2015 р. №249/26694, де зазначено, що кваліфікація судового експерта фахівцями Науково - дослідних установ судових експертиз присвоюється згідно з Переліком видів судових експертиз та експертних спеціальностей, за якими присвоюється кваліфікація судового експерта фахівцям науково - дослідних установ судових експертиз Міністерства юстиції України.
Кваліфікація судового експерта фахівцям, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, присвоюється згідно з Переліком видів судових експертиз та експертних спеціальностей, за якими присвоюється кваліфікація судового експерта фахівцям, що не працюють у державних спеціалізованих установах. Так, як зазначив у відповіді суб`єкт владних повноважень, спеціальності 10.1 та 10.4 присвоюються в межах інженерно транспортного виду судових експертиз.

Документом, який визначає  межі компетенції експертних спеціальностей, Мін`юст назвав Науково-методичні рекомендації з питань підготовки і призначення судових експертиз та експертних досліджень, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 08.10.1998 року №53/5 (далі - Рекомендації).

06 липня 2020 року ОСОБА_1 знову, відповідно до Закону України "Про звернення громадян", звернувся до Мін`юсту із заявою (а.с.12-13), в якій просив надати роз`яснення:
1. Чи існує легітимний документ "Експертна спеціальність 10.1 "Дослідження обставин і механізму дорожньо-транспортних пригод"  та де з ним можна ознайомитись? 
2. Чи є в його тексті фрагменти "…з технічними вимогами Правил дорожнього руху?    … з технічної точки зору?
3. Які норми Правил дорожнього руху є "технічними вимогами" щодо "дій водія"?
4. Що таке "технічна точка зору" в контексті названого документу?

11.08.2020 року на зазначену заяву Мін`юст надало відповідь за вих. №35504/Т-19669/6.3 (а.с.14-15).
У відповіді вказано, що експертна спеціальність 10.1 "Дослідження обставин і механізму дорожньо-транспортних пригод" визначена в переліку видів судових експертиз та експертних спеціальностей, відповідно до Положення про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів, затвердженого наказом Мін`юсту від 03.03.2015 року №301/5, зареєстрованого в Мін`юсті 04.03.20015 року за №249/26694 з яким можна ознайомитись на веб-сайті Верховної Ради України.
Також указано, що відповідно до Закону України "Про судову експертизу", судова експертиза - це дослідження на основі спеціальних знань у галузі науки, техніки, мистецтва, ремесла тощо об`єктів, явищ і процесів з метою надання висновку з питань, що є або будуть предметом судового розгляду.
Мін`юстом роз`яснено, що експерт розглядає певну подію, що відноситься до дорожньо - транспортної пригоди з технічної точки зору (зокрема, встановлює несправності транспортного засобу, які загрожували безпеці руху, механізм ДТП та її елементів, швидкість руху транспортних засобів, виходячи з їх пошкоджень, тощо) на підставі лише фізичних закономірностей, що визначають її виникнення і розвиток.
Далі, суб`єкт владних повноважень зауважив, що відповідно до покладних на нього завдань (підпункт 32 пункту 4 Положення про Мін`юст), він надає роз`яснення з питань, пов`язаних безпосередньо з його діяльністю, а також стосовно актів, які ним видаються.
Проте, Міністерство внутрішніх справ України бере участь у формуванні та реалізації в межах своїх повноважень державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, підготовки проектів законів та інших нормативно - правових актів, у тому числі правил, норм та стандартів, державних регіональних програм щодо забезпечення безпеки дорожнього руху та його учасників.
До того ж, як пояснив відповідач, Міністерство внутрішніх справ України, відповідно до покладених на нього завдань здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю МВС, закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління МВС, а також стосовно актів, які ним видаються.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для її задоволення, з огляду на таке.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм статтею 40 Конституції України права на звернення урегульовано Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96 (далі - Закон № 393/96).

Реалізація громадянами України права на отримання роз`яснень законодавства також відбувається за приписами Закону № 393/96 статтею 1 якого, зокрема передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Частиною 1 статті 1 Закону № 393/96 визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
За змістом статті 3 Закону № 393/96 під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. 
Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до п.п. 32 п.4 Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228, Мін`юст, відповідно до покладених на нього завдань, надає роз`яснення з питань, пов`язаних з діяльністю Мін`юсту, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, а також стосовно актів, які ним видаються.
Представником Мін`юсту визнаються обставини того, що позивач дотримався процедури звернення, передбаченої Законом №393/96.

Досліджуючи доводи апеляції та відповідаючи на них, колегія суддів зазначає таке.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення на користь позивача погодився з його позицією, що в нормативному акті, прийнятому Мін`юстом, містяться невизначені терміни, що впливають на зміст контексту. Проаналізувавши зміст звернення позивача від 30 червня 2020 року та відповідь відповідача за вих. №34336/Т-19014/11.4.1 від 03.08.2020 року, суд дійшов висновку, що позивач не отримав роз`яснення у формі тлумачення стосовно актів, які видаються Мін`юстом.
В апеляційній скарзі скаржник указує, насамперед про направлення на адресу заявника повної та вичерпної відповіді, а також про те, що у словнику української мови є загальноприйняте роз`яснення термінів, про які зазначав позивач у своєму зверненні, а це виключає їх подвійне тлумачення. За таких підстав, на його думку, відсутня необхідність, з боку Мін`юсту, в їх додатковому тлумаченні.

Оцінюючи наведене, колегія суддів зазначає, що зміст відповіді про яку мовилося вище, не містить тлумачення термінів "технічна помилка", "недолік", доопрацювання", попри те, як правильно зазначив суд першої інстанції, що на відповідача покладений такий обов`язок на законодавчому рівні.

Доводи скаржника про роз`яснення термінів у словнику української мови, колегія суддів до уваги не приймає, адже вони не були висвітлені у відповіді на звернення позивача. За приписами ч.2 ст.77 КАС України, суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.

Метою звернення ОСОБА_1 06 липня 2020 було отримання від Мін`юсту роз`яснення термінології, яка вживається щодо експертної спеціальності 19.1 Дослідження обставин і механізму дорожньо - транспортних пригод". Мотивами такого звернення позивач указав, що Мін`юст є автором Науково - методичних рекомендацій з питань підготовки і призначення судових експертиз та експертних досліджень.
Як правильно зазначив позивач, з`ясування дійсного змісту правової норми лише простим ознайомленням з її текстом є неможливим. Це зумовлено особливостями самих норм права, формами їх функціонування та зовнішнього виразу.

Дослідивши зміст відповіді Мін`юсту за вих. №35504/Т-19669/6.3, колегія суддів встановила, що питання позивача залишилося без відповіді, тобто не надано тлумачення термінам технічна точка зору, технічні вимоги.

Слід погодитися з позицією суду першої інстанції, що розкриття змісту  норми обов`язково вимагає використання засобів тлумачення норм права. Саме тлумачення забезпечує процес і результати з`ясування та роз`яснення змісту правових норм. Важливе значення має також єдність розуміння і реалізації норм у суспільстві, що відбивається на стані законності в державі і досягається завдяки тлумаченню. Зазначеного можна досягти шляхом роз`яснення суб`єктам дійсного змісту норм права, тих ідей і понять, що закладені законодавцем.
Позаяк Мін`юст, є автором нормативних актів, про  роз`яснення яких просив позивач, він повинен був провести  автентичне тлумачення, тобто роз`яснити сутність та окремі положення Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, а також сутність нормативних актів, що регулюють питання підготовки та призначення судових експертиз.
Особливість такого роз`яснення полягає в тому, що акт тлумачення видається для роз`яснення вже існуючих норм, а не для створення нових. Сила автентичного тлумачення не стільки в його переконливості, скільки в його обов`язковості.

Переходячи до вирішення питання чи проявив суб`єкт владних повноважень у спірних правовідносинах протиправну  бездіяльність, колегія суддів встановила таке.

Представник Мін`юсту, заперечуючи проти його звинувачення у бездіяльності, наполягає на тому, що бездіяльність це пасивна поведінка, а втім, ним у встановлені  строки та в повному обсязі було надано відповіді на запити заявника.  

Оцінюючи доводи скаржника, колегія суддів наголошує, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння), яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих і обов`язкових дій на користь заінтересованої особи, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання, віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. 
Виходячи з системного аналізу наведених вище аргументів, є правильною, кваліфікація суду першої інстанції дій відповідача як протиправна бездіяльність, адже надання формальної відповіді на звернення, в порушенні приписів Закону № 393/96, є протиправною бездіяльністю.

Резюмуючи викладене, колегія суддів наголошує, що в цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.
Відповідно до приписів ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач – суддя                                                            І. О. Турецька

                      суддя                                                            Л. В. Стас

                      суддя                                                            Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 19.04.2021 року.