УКРАЇНА
ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
____________________________________________________________________
                                                                               Справа № 669/703/20
Провадження № 22-ц/4820/641/21

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 

20 квітня 2021 року м. Хмельницький
Хмельницький апеляційний суд 
у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
Гринчука Р.С., Костенка А.М., Спірідонової Т.В.,
секретар судового засідання – Дубова М.В.,
з участю представника апелянта,
позивача та його представника,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за апеляційною скаргою Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької областіна рішення Білогірського районного суду Хмельницької області від 16 лютого 2021 року, суддя Давидюк О.І., у справі за позовом  ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області про визнання незаконним та скасування наказу про затвердження документації із землеустрою і надання земельної ділянки у комунальну власність та скасування державної реєстрації речових прав на земельні ділянки, 

встановив:

В липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Ямпільської селищної ради Хмельницької області про визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність» від 12 липня 2017 року № 22-14449-СГ та скасування державної реєстрації речових прав на земельні ділянки із цільовим призначенням землі загального користування (громадські пасовища), які розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області, із площами 81,3218 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0054), 18,9079 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0052), 17,8648 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0055), 6,0508 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0051), 26,3492 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0053), 4,7507 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0050).
Мотивуючи позов вказав на те, що 15 серпня 2014 року він звернувся до Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 177,48 га з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області. 06 травня 2015 року Головне управління Держземагенства у Хмельницькій області видало наказ № 22-4011-СГ від «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким надало йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області (6820355600:06:004), з цільовим призначенням для ведення фермерського господарства (01.02), орієнтовним розміром 177,4800 га. На підставі даного наказу у 2015 році ФОП ОСОБА_2 було виготовлено відповідні проекти землеустрою, які були погоджені висновками Відділу Держземагенства у Білогірському районі Хмельницької області №№ 0101, 0105, 0106, 0107, 0108, 0109 від 11 червня 2014 року. В подальшому, 15 червня 2015 року земельні ділянки (з кадастровими номерами: 6820355600:06:004:0050; 6820355600:06:004:0051; 6820355600:06:004:0052; 6820355600:06:004:0053; 6820355600:06:004:0054; 6820355600:06:004:0055) були зареєстровані Відділом Держземагенства у Білогірському районі на підставі його заяви. 
03 липня 2017 року він звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявами про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності площами 18,9079 га, 4,7507 га, 17,8648 га, 81,3218 га, 26,3492 га, 6,0508 га, що розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області, та надання в користування на 20 років для ведення фермерського господарства та укладення договорів оренди зазначених земельних ділянок. Однак ГУ Держгеокадастру в Хмельницькій області в листах від 31 липня 2017 року за №№ Л-16802/0-11136/6-17, Л-16801/0-11137/6-17, Л-16799/0-11133/6-17, Л-16803/0-11131/6-17, Л-16797/0-11130/6-17 та Л-16805/0-11132/6-17 йому повідомило про відсутність у проектах землеустрою щодо відведення земельних ділянок витягів із Державного земельного кадастру про земельні ділянки та рекомендувало повторно звернутися до нього з такими заявами після усунення вказаних зауважень. 
11 вересня 2017 року він повторно звернувся до ГУ Держгеокадастру в Хмельницькій області з такими ж заявами, додавши до них оригінали проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оригінали витягів з Державного земельного кадастру, однак 12 вересня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області за результатами розгляду його повторних звернень про затвердження проектів землеустрою, надано відповіді в листах № Л-25134/0-12627/6-17, № Л-25155/0-12622/6-17, № Л-25152/0-12623/6-17, № Л-25144/0-12624/6-17, № Л-25139/0-12626/6-17 та № Л-25141/0-12625/6-17, про відсутність законних підстав для задоволення його заяви, оскільки наказом ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 липня 2017 року № 22-14499-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність» проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в комунальну власність зі зміною цільового призначення в межах категорії земель за основним цільовим призначенням землі сільськогосподарського призначення, затверджено Ямпільській селищній раді Хмельницької області для створення громадських пасовищ, які розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області. Цим же наказом змінено вид цільового призначення земельних ділянок з «для ведення фермерського господарства (01.02)» на вид «землі загального користування (громадські пасовища) (18.00)» та передано спірні земельні ділянки у комунальну власність.
Позивач вважає, що вищевказаний наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області є незаконним, оскільки порушує його право на оренду спірних земельних ділянок. Листи – повідомлення Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 31 липня 2017 року та від 12 вересня 2017 року, надані у відповідь на його клопотання про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, за змістом та формою не можуть вважатися відмовою в розумінні вимог Закону. За таких обставин мав би бути виданий відповідний наказ організаційно-розпорядчого характеру. Відсутність належним чином оформлених рішень (наказів) Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок або про відмову у такому затвердженні, не зважаючи на факт надіслання йому листів від 31 липня 2017 року та від 12 вересня 2017 року, свідчить про те, що компетентний орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, тобто протиправно та необґрунтовано відмовив йому у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з підстав, що не передбачені законодавством. Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, видаючи наказ від 12 грудня 2016 року № 22-32891 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» щодо відведення земельних ділянок Ямпільській селищній раді, який передував оспорюваному наказу від 12 липня 2017 року № 22-14499-СГ, порушило принцип забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, оскільки надав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення однієї земельної ділянки двом особам.
На думку позивача, дії (бездіяльність) Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області вказують на невизначеність державного органу та різну цілеспрямованість з питання передачі спірних земельних ділянок, що породжує невпевненість у реалізації його права на оренду земельної ділянки. В той же час, він вчинив усі юридично значущі дії щодо вирішення питання про отримання в майбутньому права оренди на земельні ділянки, а саме, отримав дозвіл на розробку проекту землеустрою спірних земельних ділянок, розробив такий проект, за його заявою сформовано земельні ділянки (проведено реєстрацію у Державному кадастрі земельних ділянок, присвоєно кадастрові номера), а відтак мав законні сподівання та правомірні очікування на закінчення процедури отримання в оренду земельних ділянок, що залежало лише від правомірної поведінки уповноваженого державного органу. Приймаючи рішення про затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у комунальну власність Ямпільській селищній раді, які були попередньо сформовані на підставі іншого проекту землеустрою, Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області не здійснило належної перевірки документів, наданих Ямпільською селищною радою, на їх відповідність вимогам земельного законодавства. Так, при наявності відомостей про те, що спірні земельні ділянки, які знаходяться за межами нанесених пунктів Ямпільської селищної ради за заявою ОСОБА_1 вже сформовані згідно проектів, розроблених ФОП ОСОБА_2 , на підставі наданих йому дозволів, відкрито Поземельні книги та їм присвоєно відповідні кадастрові номера, відтак подальше формування земельної ділянки можливе лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.
Рішенням Білогірського районного суду Хмельницької області від 16 лютого 2021 року, з урахуванням додаткового рішення Білогірського районного суду Хмельницької області від 04 березня 2021 рокупозов задоволено. Визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність» від 12 липня 2017 року №22-14499-СГ. Скасовано державну реєстрацію речових прав на земельні ділянки з цільовим призначенням землі загального користування, а саме: запис про право власності №21874139 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 4,7507 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0050); запис про право власності №21873386 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 6,0508 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0051); запис про право власності №21873038 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 18,9079 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0052); запис про право власності №21873890 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 26,3492 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0053); запис про право власності №21871852 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 81,3218 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0054); запис про право власності №21873630 від 01 серпня 2017 року на земельну ділянку площею 17,8648 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0055). Вирішено питання судових витрат.
В апеляційній скарзі Ямпільська селищна рада Білогірського району Хмельницької області просила рішення суду скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову. 
В обґрунтування доводів зазначила, що Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, відповідно до частини 3 статті 123 ЗК України, не мало підстав для відмови селищній раді у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, оскільки, відповідно до правової позиції викладеної в рішеннях Верховного Суду України, зокрема, від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13, 07 червня 2016 року у справі №820/3507, 11 жовтня 2016 року у справі №806/3787/13-а, яка має враховуватись іншими судами загальної юрисдикції, наявність дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи його відсутність не має жодного правового значення для надання такого дозволу іншій особі щодо тієї ж земельної ділянки, оскільки отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Під час розробки проекту землеустрою та проведення державної реєстрації земельних ділянок з кадастровими номерами 6820355600:06:004:0050, 6820355600:06:004:0051, 6820355600:06:004:0052, 6820355600:06:004:0053, 6820355600:06:004:0054, 6820355600:06:004:0055 перетину з іншими земельними ділянками, а також наявності прав на новосформовані земельні ділянки у третіх осіб, виявлено не було, у зв`язку з чим 12 липня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області було правомірно видано наказ №22-14499-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність», яким Ямпільській селищній раді Білогірського району Хмельницької області було передано вищевказані земельні ділянки у власність. Апелянт зазначає, що на час прийняття наказу №22-14499-СГ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність» земельна ділянка була вільною, не перебувала у власності будь-яких фізичних та/або юридичних осіб, а також були відсутні у будь-яких фізичних та/або юридичних осіб інші речові права на вказану земельну ділянку. Ямпільська селищна рада подала на затвердження до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області погоджений, у встановленому ст. 186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок, у якому містився висновок експерта державної експертизи, згідно якого проект землеустрою щодо відведення Ямпільській селищній раді земельних ділянок відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам (п. 8 висновку). За умови чинності обов`язкового позитивного висновку експерта державної експертизи, наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12.07.2017 року №22-14499-СГ, який приймався на підставі позитивного висновку, не може бути скасований.
Судом також не враховано пропуск позивачем терміну на розробку та затвердження проекту землеустрою, який наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області № 22-4011-СГ від 6 травня 2015 року було установлено у сім місяців. Позивач, звернувшись до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з відповідними заявами від 03 липня 2017 року та 11 вересня 2017 року фактично позбавив себе права виготовити та подати на затвердження проект землеустрою. Суд першої інстанції також не врахував постанову Хмельницького апеляційного суду від 09 липня 2020 року у справі № 669/699/18, залишеної без змін постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 04 березня 2021 року, згідно якої в задоволенні позову ОСОБА_1 з тотожним предметом та підставами даного позову було відмовлено. 
Представник апелянта в суді підтримав подану апеляційну скаргу. 
ОСОБА_1 та його представник в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечили, підтримали оскаржуване судове рішення.
Інші учасники справи в судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином, про причини неявки суд не повідомили. 
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку про необхідність задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 376 ЦПК України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни судового рішення є: 1) неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.
Судом встановлено, що 18 липня 2014 року (вх. № 31-8680/0/1-14 від 15 серпня 2014 року), ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 177,48 га з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області (т. 2, а.с. 11).
Головне управління Держземагенства у Хмельницькій області видало наказ №22-4011-СГ від 06 травня 2015 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким надало дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області (6820355600:06:004), з цільовим призначенням для ведення фермерського господарства (01.02), орієнтовним розміром 177,4800 га. Згідно п. 5 даного наказу, термін дії дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду становить сім місяців. У разі, якщо протягом встановленого терміну проект не подано на затвердження, дозвіл припиняється у зв`язку із закінченням його дії (т. 1, а.с. 130, т. 2, а.с. 12).
В 2015 році фізичною особою-підприємцем (інженером-землевпорядником) ОСОБА_2 були виготовлені відповідні проекти землеустрою, які належним чином погоджені висновками начальника Відділу Держземагенства у Білогірському районі Хмельницької області №№ 0101, 0105, 0106, 0107, 0108, 0109 (т. 1, а.с. 10-15, т. 2, а.с. 13-18).
В подальшому, 15 червня 2015 року, сформовані земельні ділянки з кадастровими номерами 6820355600:06:004:0050, 6820355600:06:004:0051, 6820355600:06:004:0052, 6820355600:06:004:0053, 6820355600:06:004:0054 та 6820355600:06:004:0055 зареєстровані Відділом Держземагенства у Білогірському районі Хмельницької області на підставі заяви ОСОБА_1 та проектів відведення земельних ділянок (т. 1, а.с. 17-39, 152-237).
03 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявами про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності площами 18,9079 га, 4,7507 га, 17,8648 га, 81,3218 га, 26,3492 га та 6,0508 га, що розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області, надання в користування на 20 років для ведення фермерського господарства та укладення договорів оренди зазначених земельних ділянок. До заяв ним було додано оригінали проектів землеустрою та оригінали витягів з ДЗК, про що зазначено в додатках до заяв (т. 1, а.с. 40-45).
Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області листом від 31 липня 2017 року повідомило ОСОБА_1 про відсутність у проектах землеустрою щодо відведення земельних ділянок витягів з Державного земельного кадастру про земельні ділянки, рекомендувало повторно звернутися до нього після усунення вказаних зауважень та вказало, що ним у найкоротші терміни буде розглянуто повторні заяви та, при відповідності нормам чинного законодавства, підписані дозвільні документи (т. 1, а.с. 46-51).
11 вересня 2017 року позивач повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області з такими ж заявами, додавши до них оригінали проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оригінали витягів з Державного земельного кадастру (т. 1, а.с. 52-57).
12 вересня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області за результатами розгляду повторних звернень ОСОБА_1 про затвердження проектів землеустрою, надано письмові відповіді – повідомлення про відсутність законних підстав для задоволення заяв останнього, оскільки наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 липня 2017 року №22-14499-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність для створення громадських пасовищ (т. 1, а.с. 58-63).
В той же час, 10 жовтня 2016 року Ямпільська селищна рада Хмельницької області звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 350 га з метою створення громадських пасовищ для випасання худоби за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (т. 1, а.с. 116).
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 грудня 2016 року №22-32891-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» надано дозвіл Ямпільській селищній раді Білогірського району Хмельницької області на розроблення (з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності сільськогосподарського призначення з метою передачі в комунальну власність для створення громадських пасовищ зі зміною виду цільового призначення в межах категорії земель за основним цільовим призначенням - землі сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області (6820355600:06:004), із ділянками орієнтовними площами 87 га, 20 га, 19 га, 6 га, 27 га, 5 га. Цільове призначення земельної ділянки до його зміни - для ведення фермерського господарства (01.02), цільове призначення земельної ділянки після його зміни - землі загального користування (громадські пасовища 18.00) (т. 1, а.с. 117).
На підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 грудня 2016 року №22-32891-СГ в 2017 році ПП «Діоріт Плюс 1» (інженером-землевпорядником ОСОБА_3 ) був виготовлений проект землеустрою, який затверджений висновком експерта державної експертизи від 11 березня 2017 року №129/82-17 (т. 1, а.с. 118, т. 2, а.с. 19-20).
В подальшому, наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 липня 2017 року, № 22-14449-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у комунальну власність» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в комунальну власність зі зміною цільового призначення в межах категорії земель за основним цільовим призначенням землі сільськогосподарського призначення, Ямпільській селищній раді Хмельницької області для створення громадських пасовищ, які розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області. Цим же наказом змінено вид цільового призначення земельних ділянок з «для ведення фермерського господарства (01.02)» на вид «землі загального користування (громадські пасовища) (18.00)» Даним наказом також передано в комунальну власність Ямпільській селищній раді Хмельницької області земельні ділянки площею: ділянка № НОМЕР_1 - 81,3218 га (6820355600:06:004:0054); ділянка №2 -18,9079 га (6820355600:06:004:0052); ділянка № НОМЕР_2 - 17,8648 га (6820355600:06:004:0055); ділянка № НОМЕР_3 - 6,0508 га (6820355600:06:004:0051); ділянка № НОМЕР_4 - 26,3492 га (6820355600:06:004:0053); ділянка № НОМЕР_5 - 4,7507 га (6820355600:06:004:0050) із цільовим призначенням - землі загального користування (громадські пасовища) (18.00), які розташовані за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Хмельницької області (т. 1, а.с. 120).
01 серпня 2017 року Ямпільська селищна рада Хмельницької області оформила право комунальної власності на вказані земельні ділянки з внесенням відповідних записів про право власності, а саме: запис про право власності №21874139 на земельну ділянку площею 4,7507 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0050); № НОМЕР_6 - на земельну ділянку площею 6,0508 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0051); № НОМЕР_7 - на земельну ділянку площею 18,9079 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0052); № НОМЕР_8 - на земельну ділянку площею 26,3492 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0053); № НОМЕР_9 - на земельну ділянку площею 81,3218 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0054); № НОМЕР_10 - на земельну ділянку площею 17,8648 га (кадастровий номер 6820355600:06:004:0055) (т. 1, а.с. 124-129).
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції вказав, що письмові повідомлення, якими ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, були не обґрунтовані, зазначені в них підстави не відповідали вимогам діючого законодавства, зокрема положенням ст. 123 ЗК України в тій частині, що за результатами розгляду клопотань ОСОБА_1 не було прийнято відповідного рішення. Встановлення в наказі від 06 травня 2015 року № 22-4011-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» терміну дії дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду в сім місяців суперечить вимогам законодавства. В той же час, як в наказі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 грудня 2016 року № 22-32891-СГ, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Ямпільській селищній раді Хмельницької області, термін дії відповідного дозволу не встановлювався, що свідчить про неоднозначну позицію відповідача при прийнятті подібних рішень. Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області видаючи наказ від 12 грудня 2016 року № 22-32891-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» про надання дозволу на розроблення проекту щодо відведення земельних ділянок Ямпільській селищній раді Хмельницької області, порушило принцип забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, так як надало дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення однієї земельної ділянки двом особам у зв`язку з чим суд дійшов висновку, що такі дії Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області вказують на його невизначеність та різну цілеспрямованість у вирішенні питання передачі у власність/користування земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів на території Ямпільської селищної ради Хмельницької області. ОСОБА_1 були вчинені усі дії передбачені законодавством з метою вирішення питання про отримання в майбутньому права оренди на земельні ділянки, у зв`язку з чим останній мав законні сподівання та правомірні очікування на закінчення процедури отримання в оренду земельних ділянок, що залежало лише від правомірної поведінки уповноваженого державного органу. 
При цьому, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки і відведення земельної ділянки за рахунок вже існуючої та зареєстрованої земельної ділянки є неможливим відповідно до законодавства. Таким чином, у Головного управління Держгеокадастру у Хмельницької області були усі підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення Ямпільській селищній раді Хмельницької області проекту землеустрою спірної земельної ділянки, а також підстави для відмови в погодженні проекту землеустрою.
Вказаний висновок не є обґрунтованим з огляду на наступне.
Відповідно до положень ст. 117 ЗК України (у редакції чинній на момент звернення Ямпільської селищної ради Білогірського району до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області) передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Частинами 1, 2, 4, 7-9 статті 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відповідно до ч. 1 ст. 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Згідно з п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.
Основними завданнями Держгеокадастру є, крім іншого, розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підп. 31 п. 3 вищезазначеного Положення).
Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформаційну взаємодію Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, обмежень у їх використанні, скасування такої реєстрації; розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Колегія суддів зазначає, що Ямпільська селищна рада Білогірського району Хмельницької області, дотримуючись вищевказаних вимог законодавства, 19 жовтня 2016 року звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, орієнтовною площею 350 га для створення громадських пасовищ для випасання худоби за межами населених пунктів Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення.
Селищна рада, отримавши, згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12 грудня 2016 року №22-32891-СГ, дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо спірних земельних ділянок орієнтовними площами 87 га, НОМЕР_11 га, НОМЕР_12 га, 6 га, 27 га, 5 га, (т. 1, а.с. 117), та виготовивши відповідний проект землеустрою, який у відповідності до вимог ст. 186-1 ЗК України був затверджений висновком експерта державної експертизи від 11 березня 2017 року №129/82-17, (т. 1, а.с. 118, т. 2, а.с. 19-20), правомірно 14 червня 2017 року звернулася із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про затвердження відповідного проекту щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності з метою передачі її в комунальну власність.
ОСОБА_1 , посилаючись не незаконність виданого Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області наказу від 12 липня 2017 року за №22-14499-СГ, яким передано у комунальну власність спірні земельні ділянки зазначив, що відповідач порушив принцип забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, оскільки, надав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення однієї земельної ділянки двом особам, не врахував наступне. 
Передача в оренду земельної ділянки здійснюється на підставі рішення відповідного державного органу шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Отже, правовідносини оренди виникають лише в момент укладення договору оренди.
До цього моменту, починаючи з моменту звернення особи до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тривають переддоговірні відносини: сторони ведуть переговори щодо предмета договору, а саме - щодо можливості укладення договору оренди в майбутньому та визначення конкретної земельної ділянки на масиві земель державної або комунальної власності у встановленому законом порядку. Етапи цих переговорів такі:
Звертаючись до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зацікавлена особа звертається до власника земельної ділянки - держави або територіальної громади (в особі відповідного органу) з пропозицією про укладення в майбутньому договору оренди (предмет якого на цей час точно не визначений) та про проведення переговорів з цього приводу.
У дозволі на виготовлення проекту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне місцезнаходження (наприклад, земельний масив, у межах якого вона буде знаходитись).
Конкретизується ж земельна ділянка у проекті землеустрою. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає інформацію щодо меж земельної ділянки та інформацію, важливу для визначення можливості використання земельної ділянки у той чи інший спосіб, зокрема перелік обмежень у використанні земельних ділянок (меж охоронних зон (наприклад, біля ліній електропередач), зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель); матеріали погодження проекту землеустрою тощо (стаття 50 Закону України «Про землеустрій»).
Отже, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії на землі власника, аби мати змогу в подальшому точно визначити предмет оренди. Цей дозвіл наділяє заінтересовану особу повноваженням ідентифікувати на землі власника земельну ділянку, яку ця особа бажає отримати в оренду в майбутньому. У постанові від 17 жовтня 2018 року у справі №380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку.
Звернення заінтересованої особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування за затвердженням проекту землеустрою є пропозицією цієї особи щодо визначення конкретного предмета оренди - земельної ділянки, конкретизованої у проекті землеустрою.
Затвердження проекту землеустрою щодо відведення ділянки засвідчує згоду власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування) із вибором предмета оренди - земельної ділянки, конкретизованої у проекті землеустрою.
Таким чином, внаслідок зазначених дій майбутніми орендарем та орендодавцем погоджується одна із умов майбутнього договору - земельна ділянка, яка стане предметом оренди.
Після цього сторони укладають договір оренди, в якому сторонами погоджується вже не тільки конкретна земельна ділянка, а і всі інші умови договору. З цього моменту виникають договірні правовідносини.
Відсутність договірних відносин між сторонами до моменту укладення договору не означає, що на переддоговірній стадії сторони не несуть жодних обов`язків по відношенню одна до одної. Добросовісність та розумність належать до фундаментальних засад цивільного права (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Отже, і на переддоговірній стадії сторони повинні діяти правомірно, зокрема, поводитися добросовісно, розумно враховувати інтереси одна одної, утримуватися від недобросовісних дій чи бездіяльності. Прояви таких обов`язків та недобросовісної чи нерозумної поведінки є численними і не можуть бути визначені у вичерпний спосіб. Зокрема, недобросовісну поведінку може становити необґрунтоване припинення переговорів, пропозиція нерозумних умов, які завідомо є неприйнятними для контрагента, вступ у переговори без серйозних намірів (зокрема з метою зірвати укладення договору з третьою особою, наприклад з конкурентом недобросовісної сторони переговорів), не розкриття необхідної контрагенту інформації тощо.
При цьому обов`язок діяти добросовісно поширюється на обидві сторони.
Так, може кваліфікуватися як недобросовісна, така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проекту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проекту землеустрою та затверджує цей проект щодо іншої особи.
З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проект та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
Виходячи з викладеного неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
Відповідну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі №688/2908/16-ц.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , з моменту надання йому 06 травня 2015 рокудозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності та реєстрації 15 червня 2015 року спірних земельних ділянок у Відділі Держземагенства у Білогірському районі, впродовж двох років жодних дій щодо набуття вказаних ділянок у користування не вчиняв. Позивач, необґрунтовано зволікаючи значний період часу, звернувшись до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області лише 03 липня 2017 року з метою подання на затвердження виготовленого проекту землеустрою щодо надання спірних земельних ділянок в оренду діяв недобросовісно та вочевидь повинен був очікувати, що земельна ділянка може бути надана у власність чи-то користування іншій особі, яка звернулась для затвердження відповідного проекту землеустрою раніше, як це зробила 14 червня 2017 року Ямпільська селищна рада Білогірського району Хмельницької області. 
Посилання позивача на те, що Ямпільська селищна рада Білогірського району Хмельницької області не мала права звертатися до центрального органу державної влади з метою розробки проекту землеустрою щодо відведення вже сформованих раніше земельних ділянок є необґрунтованою, оскільки такі дії відповідачів відповідають вимогам ст. 50 Закону України «Про землеустрій», тому не може бути підставою для скасування спірного наказу. 
При цьому слід зазначити, що, як вбачається зі змісту п. 10 ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», п. 114 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 року, №1051, в редакції яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин між сторонами, державна реєстрація земельної ділянки скасовується Державним кадастровим реєстратором, який здійснює таку реєстрацію, у разі, зокрема, коли протягом одного року з дня здійснення державної реєстрації земельної ділянки речове право на неї не зареєстроване з вини заявника, - на підставі даних про те, що протягом одного року Державному кадастровому реєстраторові органом державної реєстрації прав не надано відповідної інформації в порядку інформаційного обміну.
Тобто, враховуючи не проведення ОСОБА_1 державної реєстрації права оренди на спірні земельні ділянки протягом більше ніж двох років, які минули з дня здійснення державної реєстрації земельних ділянок (15 червня 2015 року) і до дня звернення позивача до органу Держгеокадастру щодо затвердження виготовленого проекту землеустрою (03 липня 2017 року), така бездіяльність заявника була підставою для вирішення питання щодо скасування державної реєстрації земельних ділянок Державним кадастровим реєстратором.
Тому, посилання ОСОБА_1 , як на одну з підстав неправомірності оспорюваного рішення ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області, на здійснення ним формування спірних земельних ділянок та їх державної реєстрації є безпідставним і не свідчить про відсутність у Ямпільської селищної ради Білогірського району права на отримання цих земельних ділянок у власність на підставі виготовленого нею проекту землеустрою відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій від 12 грудня 2016 року.
Не спростовують висновків суду також й інші доводи апеляційної скарги. 
Зокрема, та обставина, що ГУ Держгеокадастру в Хмельницькій області надало відповідь на заяви ОСОБА_1 від 03 липня та 11 вересня 2017 року щодо затвердження проектів землеустрою не у формі рішень (наказів), а шляхом інформаційних повідомлень не вказує на неправомірність видачі спірного наказу та не спростовує права Ямпільської селищної ради на отримання земельної ділянки у власність. 
Суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та дійшов помилкового висновку щодо обґрунтованості позовних вимог, у зв`язку з чим судове рішення підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
Відповідно до ст. 141 ЦПК України, враховуючи задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду та відмову у задоволенні позову, з ОСОБА_1 на користь Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області підлягає стягненню 2522 грн 40 коп судового збору, сплаченого апелянтом в суді апеляційної інстанції. 
Керуючись ст. ст. 374, 376, 382, 384, 389, 390 ЦПК України, суд,

постановив:

Апеляційну скаргу Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької областізадовольнити.
Рішення Білогірського районного суду Хмельницької області від 16 лютого 2021 рокута додаткове рішення Білогірського районного суду Хмельницької області від 04 березня 2021 рокускасувати та ухвалити нове судове рішення. 
В задоволенні позову  ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області про визнання незаконним та скасування наказу про затвердження документації із землеустрою і надання земельної ділянки у комунальну власність та скасування державної реєстрації речових прав на земельні ділянки відмовити.
Стягнути з  ОСОБА_1 на користь Ямпільської селищної ради Білогірського району Хмельницької області судові витрати по сплаті судового збору в розмірі 2522 грн 40 коп за розгляд справи в суді апеляційної інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складено 21 квітня 2021 року. 

Судді:                        Р.С. Гринчук

                                                                               А.М. Костенко

                               Т.В. Спірідонова