ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 805/2784/17-а
адміністративне провадження №К/9901/5737/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 805/2784/17-а
за позовом керівника Маріупольської місцевої прокуратури № 1 до Мелекінської сільської ради Мангушського району Донецької області (далі - Мелекінська сільрада) про визнання незаконним та скасування рішення в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступник прокуратура Донецької області 
на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24.10.2017, ухвалену у складі головуючого судді Кошкош О.О. 
та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Гаврищук Т.Г., суддів     Блохіна А.А., Сухарька М.Г., - 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.07.2017 керівник Маріупольської місцевої прокуратури № 1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати пункт 1 та підпункт «г» пункту 4 рішення Мелекінської сільради від 11.12.2012 №6/20-1173 «Про затвердження генерального плану с. Білосарайська Коса».
В обґрунтування позовних вимог посилався на протиправність оспорюваних положень вказаного рішення, оскільки Генеральним планом с. Білосарайська Коса, затвердженим цим рішенням  не враховані норми природоохоронного законодавства, що призвело до тяжких наслідків у вигляді виділення та забудови земель водного фонду, що ставить під загрозу збереження водності водних об`єктів, охорону від розорення і забруднення їх прибережних захисних смуг, що становить суспільний інтерес. При цьому, прокурор вказав на те, що у даному випадку він пред`явив позов як позивач, оскільки орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та його територіальні органи не наділені  повноваженнями  щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними (недійсними) рішення органів місцевого самоврядування. Прокурор вважає, що рішень прийнято без попереднього розроблення проекту на основі нормативно - технічної документації та відповідно без погодження цього проекту з органами Міністерства екології та природних ресурсів, Державного комітету України по водному господарству та органами земельних ресурсів України. В рішенні відсутнє затвердження проекту землеустрою щодо встановлення розміру та межі прибережної захисної смуги вздовж берега моря на території Мелекінської сільради, відсутні відомості стосовно встановлення розміру та меж прибережної захисної смуги на підставі відповідного проекту землеустрою. Також керівник Маріупольської місцевої прокуратури № 1 вказав на те, що ним пропущений строк звернення до суду з позовом з поважних причин, оскільки про вказані обставини прокуратурі стало відомо 23.02.2017 після надходження інформації з Мангушського відділу Держгеокадастру у Донецькій області про порушення Мелекінською сільрадою вимог земельного та водного законодавства під час прийняття оспорюваного рішення та внесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та проведення слідчих та інших дій.
2. Донецький окружний адміністративний суд постановою від 24.10.2017, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 29.12.2017 заступник прокуратура Донецької області звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними  норм процесуального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24.10.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 09.01.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 05.03.2018 від Мелекінської сільради  до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вищу касаційну скаргу, в якому відповідач,  просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані прокурором судові рішення - без змін.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.07.2019 №885/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
7. Протоколом розподілу справи від 03.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г.,   Стеценко С.Г.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 04.07.2019 прийнято зазначену справу до свого провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що  Мелекінською сільрадою прийнято рішення від 11.12.2012 № 6/20-1173, пунктом 1 якого затверджено Генеральний план с. Білосарайська Коса з урахуванням зауважень містобудівної ради Донецької обласної державної адміністрації (далі - Донецька ОДА).
Пунктом 4 цього рішення було доручено голові сільської ради ОСОБА_1 укласти договір з відповідними ліцензійними організаціями на виготовлення проекту 100 метрів водоохоронної зони.
Також суди встановили, що Генеральний план с. Білосарайська Коса Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області у відповідності до вимог статті 20 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) був погоджений на засіданні містобудівної ради при Управлінні містобудування та архітектури Донецької ОДА (витяг з протоколу від 06.12.2012 №2).
23.02.2017 Відділом у Мангушському районі Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області листом № 93 повідомлено Мангушське відділення Маріупольської місцевої прокуратури № 1 про те, що Генеральний план с. Білосарайська Коса та рішення про його затвердження суперечить вимогам земельного та водного законодавства України.
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 21.04.2017 №41ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» призначено здійснення заходу державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, за участю представників Маріупольської місцевої прокуратури      № 1 Донецької області.
За наслідками здійсненого заходу контролю, Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області за участю прокурора Мангушського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 Донецької області складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 23.05.2017          № 107.
У вказаному акті перевірки зазначено, що розглянувши матеріали Генерального плану с. Білосарайська Коса, затвердженого Мелекінської сільрадою та з`ясувавши обставини щодо прийняття рішень Мелекінською сільрадою про надання згоди та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду та передачі їх у власність на території Мелекінської сільради зафіксовано, що рішення Мелекінської сільради від 11.12.2012 №6/20-1173 прийнято із порушенням пункту 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 № 486 (далі - Порядок № 486), частини третьої статті                18 Закону № 3038-VI без попереднього розроблення проекту на основі нормативно-технічної документації та відповідно без погодження цього проекту з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу та органами земельних ресурсів України.
Вважаючи, що оспорюваним рішенням передбачено забудову двокілометрової прибережної захисної смуги Азовського моря на території населеного пункту, внаслідок чого, на думку позивача, відбулась зміна цільового призначення  землі з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови всупереч встановленому законом порядку, що порушує суспільний та публічний порядок прокурор звернувся до суду з цим позов. 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що  відсутність проекту землеустрою щодо встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг є підставою для застосування встановлених законодавством нормативів при наданні земельних ділянок у власність або користування. Недотримання цих нормативів є підставою для скасування рішень ради про надання земельних ділянок, а не рішення про затвердження генерального плану. Відтак, позивачем не доведено порушення відповідачем вимог статті 18 Закону № 3038-VI, пункту 5 Порядку №486, статті 87 Водного кодексу України (далі - ВК України), статті 58 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) при прийнятті спірного рішення.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що ухвалюючи оскаржувані рішення суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували положення, статей 87, 88 ВК України, статті 18 Закону № 3038-VI, пункту 5 Порядку №486, оскільки визначення в Генеральному плані с. Білосарайська Коса, який затверджений  оспорюваним рішенням, 100 метрової водоохоронної зони на рівні розміру пляжної зони, є таким, що не ґрунтується на умовах законодавства та порушує вимоги статті 88 ВК України.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що саме містобудівна документація повинна враховуватись при встановленні меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, тобто землевпорядна документація є похідною від містобудівної діяльності, що свідчить про безпідставність посилання позивача на порушення відповідачем при ухваленні оспорюваного рішення статей 58, 60, 62 ЗК України та 88-90 ВК України. Також відповідач вказує на те, що обмеження щодо використання земель зазначених прибережних захисних смуг встановлені у статті 62 ЗК та статті 90 ВК України не встановлюють заборону на будівництво, окрім пляжної зони (не менше 100 м урізу води). Отже, відсутність прибережної захисної смуги в Генеральному плані с. Білосарайська Коса не є підставою для визнання рішення органу місцевого самоврядування, яким такий генеральний план затверджено, незаконним.  
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі» (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
14. Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржується (розгляду справи по суті).
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до частини третьої статті 6 КАС України (в редакції, чинній станом на дату звернення з позовом) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
17. Наведене відповідає положенню частини четвертої статті 5 КАС України (у редакції, чинній станом на дату розгляду справи Верховним Судом), якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
18. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
19. При цьому, Верховний Суд зазначає, що, виходячи зі змісту статей 2, 3 КАС України  суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
20. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
21. Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
22. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України  у чинній на сьогодні редакції.
23. Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
24. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
25. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
28. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
29. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
30. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
31. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
32. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
33. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
34. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
35. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
36. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
37. Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.
38. До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі        № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:
« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».
39. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
40. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
41. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
42. За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
43. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
44. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
45. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
46. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
47. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
48. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом          № 3038-VI.
49. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
50.  Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту та згідно із визначенням, яке міститься у статті 1 Закону № 3038-VI, це  - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
51. Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є  основним   видом містобудівної  документації  на  місцевому рівні,  призначеної для обґрунтування  довгострокової  стратегії  планування  та  забудови території населеного пункту. 
Невід`ємною частиною  генерального  плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. 
У складі генерального плану населеного пункту  може розроблятися план зонування  території цього населеного пункту. План  зонування території може розроблятися   і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. 
52. Процедура розроблення генерального плану регламентована положеннями частин шостої та сьомої статті 17 Закону №  3038-VI.
53. Генеральні  плани  населених  пунктів  та  зміни  до  них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (частина десята статті 17 Закону         №  3038-VI). 
54. При цьому, частиною дев`ятою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.
55. Особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності визначені у статті 24 Закону №  3038-VI, згідно із частиною першою якої документація із землеустрою  розробляється  з  урахуванням положень плану зонування та/або детального плану території.
56. Аналіз положень Закону № 3038-VI дозволяє стверджувати, що генеральний плану населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до використання земельних ділянок, щільність населення в межах житлової забудови; відсоток озеленення (для рекреаційних зон); гранична поверховість або висота будівель у метрах, інші містобудівні умови та обмеження.
57. При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 № 173 і додаток 13 до цих правил). Землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та ВК України
58. До того ж, на думку колегії суддів затвердження містобудівної документації жодним чином не впливає на правовий режим прибережної захисної смуги, який охороняється законом.
59. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
60. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло, оскільки кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). 
61. Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу. Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.
62. Оспорювані пункти 1 та підпункту «г» рішення Мелекінської сільради  стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарювання. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуване рішення має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.
63. У зв`язку із наведеним колегія суддів доходить до висновку, що прокурором у цій справі оскаржено положення  нормативно-правового акта.
64. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.
65. Верховний Суд зазначає, що враховуючи аргументацію протиправності окремих положень оспорюваного рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства про регулювання містобудівної діяльності, які допустив відповідач при ухваленні нормативно-правого акта.
66. На думку колегії суддів відсутність у органу, уповноваженого державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та його територіальних органів здійснюють функції контролю за використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, як це обґрунтовує прокурор, а також відсутніть органу,  уповноваженого державою здійснювати контроль за додержанням суб`єктами владних повноважень законодавства про регулювання містобудівної діяльності, яким законом й надані повноваження у сфері містобування затверджувати містобудівну документацію,   звертатись до суду з позовом про скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації не є прогалиною законодавства щодо  здійснення контролю у сфері містобудування і не створює відповідно до статей 5, 53 КАС України та 23 Закону №1697-VІІ підстав для самостійного звернення прокурора з позовом до суду про їх скасування, а оскарження рішення про затвердження генерального детального плану населеного  повинна відбуватись у порядку, встановленому для нормативно-правових актів.
67. Так частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що  акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
68. На час звернення прокурора до суду та розгляду її справи в судах першої та апеляційної інстанцій особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень було врегульовано положеннями статті 171 КАС України (в редакції, яка діяла до 15.12.2017), частиною другою якої було передбачено право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
69. Статтею 264 КАС України в редакції КАС України, яка діє з 15.12.2017 також передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
70. Разом з цим, можливість оскарження нормативно-правового акта законодавством надано особам, щодо яких його застосовано, а також особам, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
71. У цій справі прокурором не обґрунтовано наявність чи відсутність суб?єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт (генеральний план населеного пункту), або який би був суб?єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
72. Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
73. Разом з цим, суди першої та апеляційної інстанції розглядаючи цю справу по суті позовних вимог не звернули увагу на відсутність у даному випадку у прокурора права на звернення до адміністративного суду  з цим позовом.
74. Відповідно до частини другої статті 60 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
75. У статті 108 КАС України у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. 
76. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 155 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, пункт 1 частини першої статті 240 КАС України у чинній на сьогодні редакції).
77. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
78. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
79. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
80. Ураховуючи наведене, слід скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Донецької області задовольнити частково.
Скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24.10.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 у справі №805/2784/17-а, а позовну заяву керівника Маріупольської місцевої прокуратури № 1 до Мелекінської сільської ради Мангушського району Донецької області про визнання незаконним та скасування в частині рішення,- залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук Т.Г. Стрелець   С.Г. Стеценко