П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

07 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/6742/19	
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі: 
головуючої судді: Шевчук О.А.
суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г. 

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року у справі № 420/6742/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Готель Рута" до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови,
В С Т А Н О В И Л А:
В листопаді 2019 року ТОВ "Готель Рута" звернулись до суду першої інстанції з позовом в якому, просили визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпраці в Одеській області про накладення штрафу №ОД943/1577/СПТД-ФС від 03.10.2019р.
В обґрунтування позовних вимог зазначають, що оскаржувана постанова є незаконною, та підлягає скасуванню, оскільки у контролюючого органу були відсутні правові підстави для проведення відповідного позапланового заходу.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року позов ТОВ "Готель Рута" задоволено.
Не погоджуючись з таким рішенням, Головне управління Держпраці в Одеській області надали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просять скасувати рішення суду першої інстанції у повному обсязі та прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову. Доводами апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції помилково посилається на положення абз. 5 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007року №877-V, за змістом якого посадові особи контролюючого органу мають додатково надавати керівнику або представнику підприємства копію погодження центрального органу виконавчої влади, оскільки останні не розповсюджуються на Головне управління при проведенні інспекційних відвідувань. Вважає, що положення Конвенції Міжнародної організації праці №81 від 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі" охоплює усі підприємства, які використовують найману працю, а отже є належною підставою для проведення контрольного заходу. Зазначає, що контролюючий орган вірно кваліфікував скоєне позивачем правопорушення, та правомірно виніс оскаржувану постанову.
У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ "Готель Рута" зазначило, що суд першої інстанції вірно встановив усі обставини справи та надав їм належну правову оцінку, у зв`язку з чим просив залишити судове рішення без змін.
Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що наказом Головного управління Держпраці в Одеській області №1577 від 22.08.2019р. "Про проведення інспекційного відвідування" прийнято рішення здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування ТОВ «Готель Рута», з питань забезпечення застосування правових норм, зокрема належного оформлення трудових відносин, в тому числі використання праці дітей та підлітків, заробітної плати, тривалості робочого часу та інших подібних питань, які передбачені розділами 3, 4, 6, 7 частин І, ІІ Акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017р. №1338 (а.с.85).
З наказу про проведення інспекційного відвідування вбачається, що підставою для його прийняття стали: вимоги Конвенції Міжнародної організації праці №81, яка ратифікована Законом України від 08.09.2004р. №1985-VI, ст.35 Закону України "Про оплату праці", ст. 2, ч.1-4, 6 ст.7 Закону України "Про основні  засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015р. №96, Положення про Головне управління Держпраці в Одеській області, яке затверджено наказом від 03.08.2018р. №84 з урахуванням інформації викладеної у листі Всеукраїнської Громадської Організації"Євро Столиця" від 14.08.2019р. №17749 щодо використання праці людей без оформлення трудових відносин, праці неповнолітніх дітей, невиплати заробітної плати та інших порушень трудового законодавства ТОВ«Готель Рута», яке здійснює господарську діяльність на базі відпочинку «Рута».
22.08.2019р. головними державними інспекторами відділу з питань трудових відносин Головного управління Держпраці в Одеській області Соболь Катериною Євгенівною, Барським Віталієм Олеговичем та Івасюк Оленою Андріївною складено акт про те, що після ознайомлення представника товариства з направленням на перевірку, останній дійшов висновку, що воно суперечить низці правових норм та керівник не допустив перевіряючи до проведення перевірки.
Згідно відмітки керівника ТОВ «Готель Рута» у вказаному акті від 22.08.2019р. товариство не погоджується зі змістом та викладеними обставинами в акті (а.с.88-89).
Також, директором ТОВ «Готель Рута» та представником товариства складені зауваження до акту від 22.08.2019р. (а.с.53-55).
05.09.2019р. інспектором праці Івасюк Оленою Андріївною складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю №ОД943/1577/АВ згідно розділу 3 якого встановлено порушення вимог положень Конвенції Міжнародної організації праці №81, яка ратифікована Законом України від 08.09.2004р. №1985-IV, ст.35 Закону України «Про оплату праці» та Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015р. №96, керівник товариства та уповноважені особи не допустили інспекторів праці до інспекційного відвідування (а.с.90-104).
Постановою Головного управління Держпраці в Одеській області №ОД943/1577/АВ/СПТД-ФС від 03.10.2019р. накладено на ТОВ «Готель Рута» штраф у розмірі 417 300,00грн. (а.с.113-115).
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ про проведення інспекційного відвідування, направлення, а також оскаржувана постанова складені з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не містять жодних посилань на нормативно-правові акти, якими контролюючий орган керувався при їх складанні. Зазначив, що позапланова перевірка є незаконною, оскільки звернення ВГО «Євро столиця» не може бути підставою для здійснення інспекційного відвідування у розумінні ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім цього, останню призначено за відсутності згоди Держпраці України.
Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
За змістом частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статті 22 Конституції України, права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 3 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) встановлено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Згідно статті 4 КЗпП України законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
За змістом статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Підпунктом 6 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 96 від 11.02.2015 (далі - Положення № 96) визначено, що Держпраці відповідно до покладених на неї завдань, здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Відповідно до підпункту 5 пункту 6 Положення №96 від 11.02.2015 Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Згідно статті 38 Закону України «Про охорону праці» від 14.10.1992 № 2694-ХІІ, державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
За змістом статті 39 Закону України «Про охорону праці» посадові особи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства (об`єкти), виробництва фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, та здійснювати в присутності роботодавця або його представника перевірку додержання законодавства з питань, віднесених до їх компетенції.
Згідно частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон №877), підставою для здійснення позапланового заходу є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за  погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Частинами 2 та 3 статті 6 вказаного вище Закону передбачено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону. Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Статтею 10 Закону №877 визначено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України передбачено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини (фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків), - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Системний аналіз перелічених вище правових норм дає підстави для висновку, що на об`єкт відвідування покладено обов`язок допущення посадових осіб територіального органу Держпраці, зокрема, до перевірки з питань виявлення неоформлених трудових відносин. У разі недопущення до проведення перевірки юридичні особи, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу.
При цьому, Законом №877 визначено випадки, за наявності яких об`єкт відвідування має право не допустити посадових осіб Держпраці до проведення заходу контролю, а саме: посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Як вже зазначалось, підставою для проведення позапланової перевірки став наказ Головного управління Держпраці в Одеській області №1577 від 22.08.2019р. "Про проведення інспекційного відвідування".
Зі змісту вищевказаного наказу вбачається, що підставою для його прийняття стало письмове звернення Всеукраїнської Громадської організації "Євро Столиця" від 14.08.2019р. №17749 щодо можливого порушення ТОВ «ГОТЕЛЬ РУТА» вимог трудового законодавства. 
Ознайомившись зі змістом вищевказаного звернення, судом апеляційної інстанції встановлено, що останнє оформлено юридичною особою, та не містить жодних доказів у підтвердження викладених в ньому обставин, зокрема, які саме порушення допускає товариство, яку  шкоду це спричиняє її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, а також не додано жодних документів (доказів), що підтверджують такі порушення.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що звернення Всеукраїнською Громадською Організацією "Євро Столиця", у розумінні ч.1 ст.6 Закону України №877 не є підставою для призначення позапланового заходу.
Судова колегія зазначає, що про незаконність призначеної перевірки, також свідчить відповідь надана Всеукраїнською Громадською Організацією "Євро Столиця", зі змісту якої вбачається, що остання не надсилала на адресу Головного управління Держпраці в Одеській області жодних листів та/або повідомлень з приводу порушень ТОВ «ГОТЕЛЬ РУТА» вимог трудового законодавства (а.с.56).
Колегія суддів вважає помилковим доводи апелянта, що положення Конвенції Міжнародної організації праці №81 від 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі" охоплюють усі підприємства, які використовують найману працю та є окремою підставою для проведення позапланового заходу, оскільки як вірно зазначив суд першої інстанції, за відсутності перелічених законом підстав для призначення інспекційного відвідування, підстав для видання направлення на проведення інспекційного відвідування, а також правових підстав для проведення інспекційного відвідування, вказана вище Конвенкція не може слугувати окремою підставою для проведення позапланового заходу. 
Також, судова колегія вважає обґрунтованою позицію суду першої інстанції щодо змісту оформлених контролюючим органом наказу про проведення інспекційного відвідування, направлення та постанови про накладення штрафу, оскільки останні не дають можливості встановити, яким нормативно правовим актом керувався відповідач при їх складанні, враховуючи, що Постанова КМУ від 26.04.2017 року №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визнана не чинною постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №826/8917/17 від 14.05.2019р., а новий  Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердений постановою КМУ від 21 серпня 2019 р. № 823, набрав чинності лише 30.08.19 року.
Разом з цим, судова колегія вважає помилковими посилання суду першої інстанції на положення абз. 5 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007року №877-V, щодо обов`язку Головного управління Держпраці в Одеській області отримувати погодження Держпраці України на проведення відповідного позапланового заходу, оскільки за змістом ст. 6 Закону №877 останнє має отримуватись за наслідками звернень фізичних осіб, водночас у даному випадку звернення було ініційовано Громадською організацією.
Згідно ч.ч. 1, 2, 4 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Наведені обставини не призвели до неправильного вирішення справи, а тому, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції зміні із виключенням з його мотивувальної частини посилання на абз. 5 ст. 6 Закону №877-V щодо обов`язку Головного управління Держпраці в Одеській області отримувати погодження Держпраці України на проведення позапланового заходу, в іншій частині рішення підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст.  308,  310,  315,  317,  321,  322,  325,  328,  329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області - задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року змінити в мотивувальній частині, з підстав викладених у цій постанові.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року - залишити без змін.
Відповідно до ст. 329 КАС України постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 
Головуюча суддя:                                                                                             О.А. Шевчук
Суддя:                                                                                                                 А.В. Бойко
Суддя:                                                                                                                 А.Г. Федусик