ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/8975/20
адміністративне провадження № К/9901/33737/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є.,
за участю: 
секретаря судового засідання               Вітковської К.М.,
представника позивача                           Скрипки М.В.,
представника відповідача                       Кеди А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 квітня 2020 року (суддя: Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (судді: Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі за позовом Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Сумській області до Приватного акціонерного товариство «Укрнафта» про стягнення податкового боргу, -
в с т а н о в и в :
Охтирська місцева прокуратура Сумської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної податкової служби у Сумській області звернулась до суду з позовом до Приватного акціонерного товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта», відповідач), в якому просила стягнути з рахунків ПАТ «Укрнафта» та за рахунок готівки, що йому належить, податковий борг з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин (природного газу) у сумі 29 545 902, 20 грн.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року,  позовну заяву повернуто позивачу з мотивів відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
У касаційній скарзі Київська міська прокуратура, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що, приймаючи оскаржувані рішення, суди, в порушення вимог статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не врахували, що прокурор не повинен встановлювати причини бездіяльності відповідного органу, якщо вони є очевидними та призводять до порушення державних інтересів. 
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Наголошує на тому, що контролюючим органом, уповноваженим на стягнення податкового боргу для ПАТ «Укрнафта» є виключно Офіс великих платників податків ДПС, а тому прокуратура не мала права звертатись до суду з повозом в інтересах неуповноваженого органу.
У судовому засіданні представник позивача підтримав свої вимоги, а представник відповідача- свої заперечення, з підстав та обґрунтувань, викладених в касаційній скарзі та відзиві на неї, відповідно.
Суд заслухавши пояснення учасників справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, виходить з такого.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої і четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», положення частини третьої якої передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з абзацами першим-третім частини четвертої цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав такого представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Як убачається з матеріалів справи наявність підстав для представництва інтересів в держави в особі Головного управління Державної податкової служби у Сумській області прокуратура обґрунтовує наявністю у ПАТ «Укрнафта» боргу з рентної плати за користування надрами для видобування природного газу за березень 2017 року на суму 29 545 902, 20 грн. Водночас, більш, ніж за три роки існування такої заборгованості Головне управління Державної податкової служби у Сумській області (з посиланням на відсутність коштів для сплати судового збору) жодних дій щодо стягнення з ПАТ «Укрнафта» її у судовому порядку не вжило, що розцінено прокуратурою як неналежне виконання ними своїх повноважень.
Вирішуючи питання про прийняття позовної заяви до розгляду, суд першої інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції, виходив з того, що правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення податкового боргу наділені лише центральний та регіональні органи виконавчої влади, що реалізують державну податкову політику. Відсутність коштів для оплати судового збору сама по собі не може вважатися достатньою підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені цього суб`єкта. 
З огляду на викладене та з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17 та від 25 січня 2018 року  у справі №808/3860/16, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у спірному випадку прокуратурою не підтверджено підстав здійснення представництва інтересів держави, у зв`язку з чим позовна заява відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України підлягає поверненню.
Аналізуючи наведені вище висновки судів попередніх інстанцій, колегія суддів звертає увагу на те, що у судовій практиці, сформованій протягом 2018-2019 років, існували різні підходи до вирішення питання обґрунтованості підстав представництва прокурором інтересів держави в суді.
Значна кількість рішень Верховного Суду у складі колегій суддів касаційних судів різних юрисдикцій, у тому числі тих, які були враховані судами при розгляді цієї справи, містила висновки про те, що прокурор повинен довести бездіяльність компетентного органу, зокрема, надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). Крім того, вказувалось на те, що для підтвердження судом підстав для представництва інтересів прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.
Натомість в інших судових рішеннях, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року (справа №903/129/18) і постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2019 року (справа №910/3486/18), було зроблено висновки, що прокурор не зобов`язаний установлювати причини, з яких компетентний орган не здійснює захисту своїх інтересів, а сам факт незвернення такого органу до суду з відповідним позовом свідчить про неналежне виконання ним своїх повноважень.
Усуваючи розбіжності у наведеній судовій правозастосовній практиці з метою забезпечення її єдності, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року (справа №912/2385/18) сформулювала правову позицію, згідно з якою прокурору для представництва інтересів держави у суді достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави (що має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу), то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Водночас питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, встановлюється за результатами розгляду справи про притягнення відповідних посадових осіб до відповідальності.
Як вбачається з матеріалів справи та як зазначено скаржником, на виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою листом від 30.03.2020 повідомлено суб`єкта владних повноважень - Головне управління ДПС у Сумській області про встановлені порушення законодавства та необхідність повідомлення місцевої прокуратури про вжиті уповноваженим органом заходи щодо захисту порушених інтересів держави та стягнення заборгованості у судовому порядку.
У відповідь на вказаний лист Головне управління ДПС у Сумській області підтвердило наявність у ПАТ «Укрнафта» податкового боргу з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин (природного газу) у сумі 29 545 902, 20 грн, поряд із цим, повідомило, що заходи щодо стягнення такого боргу у судовому порядку не вживались у зв`язку з відсутністю бюджетних асигнувань для сплати судового збору. 
В свою чергу представник відповідача наголошував на тому, що ПАТ «Укрнафта»  перебуває на податковому обліку ПАТ «Укрнафта» у Офісу великих платників податків ДПС, а відтак, - лише такий контролюючий орган є уповноваженим на стягнення податкового боргу з ПАТ «Укрнафта». Тобто, за позицією відповідача, ні Головне управління ДПС у Сумській області, ні прокурор в інтересах Головного управління ДПС у Сумській області таким правом в силу вимог закону не наділені. Також зазначив про те, що зобов`язання, стягнення яких є предметом спору у цій справі, були самостійно сплачені ПАТ «Укрнафта», докази чого були приєднані до матеріалів справи.
В контексті наведених вище обґрунтувань колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що, дійсно, в силу принципу виключної компетенції державних органів, тобто лише визначений законом орган уповноважений представляти державу у конкретній сфері державного управління, і жоден інший не уповноважений діяти замість нього та реалізовувати його повноваження. Тобто, органи державної влади не взаємозамінні, одні не вправі ухвалювати рішень чи робити у своїх актах висновки з питань, що належать до компетенції інших. 
Таким чином питання фактичної наявності спірної заборгованості ПАТ «Укрнафта», так само як і наявність у ГУ ДПС у Сумській області  достатнього виправданого інтересу та компетенції для звернення до суду з даним адміністративним позовом є ключовими для правильного вирішення питання щодо відкриття провадження по справі. 
Однак наведеним обставинам судами попередніх інстанцій оцінки надано не було.
Враховуючи вищевикладене колегія суддів дійшла висновку про передчасність висновків суду першої інстанції про необхідність повернення позовної заяви позивачу. 
З огляду на межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною 1 статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржені судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання щодо відкриття позовного провадження, в ході вирішення якого судам необхідно перевірити чи наявна у даному випадку обов`язкова умова для представництва прокурором держави у суді - попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, та чи існує достатній виправданий інтерес для звернення з даним адміністративним позовом.
Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Київської міської прокуратури задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва для вирішення питання щодо відкриття провадження по справі. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча  суддя:                                                                                           І.Л. Желтобрюх
Судді:                                                                                                                   О.В. Білоус
                                                                                                                             Н.Є. Блажівська

Повний текст постанови вготовлено 10 червня 2021 року.