Номер провадження: 22-ц/813/3478/21 
Номер справи місцевого суду: 495/6099/17
Головуючий у першій інстанції Прийомова О. Ю.
Доповідач Погорєлова С. О.

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25.05.2021 року                                                                 м. Одеса

Колегія суддів судової палати з розгляду цивільних справ Одеського апеляційного суду у складі:
головуючого судді: Погорєлової С.О. 
суддів: Заїкіна А.П., Таварткіладзе О.М.
                        за участю секретаря: Дубрянської Н.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Одеської області у справі за позовом Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 (треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, ОСОБА_2 ) про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області, постановлене під головуванням судді Прийомової Ю.В. 25 липня 2019 року у м. Білгород-Дністровський Одеської області, -
встановила:

У серпні 2017 року Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області з позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 (треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, ОСОБА_2 ) про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності (т. 1 а.с. 2-10).
В обґрунтування позову Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури посилався на те, що Білгород-Дністровською місцевою прокуратурою вивчено стан додержання вимог земельного законодавства при розпорядженні земельними ділянками органами місцевого самоврядування на території м. Білгород-Дністровського та Білгород-Дністровського району. Встановлено, що між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю 23.03.2006 року укладено договір оренди земельною ділянки площею 1,304 га терміном на 25 років для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок відділом Держгеокадастру у м. Білгород-Дністровський 20.12.2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0453 га по АДРЕСА_2 (кадастровий номер 5110300000:02:013:0023), із земель, наданих раніше у користування фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю. Рішенням Затоківської селищної ради від 20.08.2015 року № 3262 відповідачу ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0453 га (кадастровий номер 5110300000:02:013:0023) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 . 
На підставі вказаного рішення, реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області, за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 від 04.09.2015 щодо земельної ділянки площею 0,0453 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 . 
Позивач вважає, що ОСОБА_1 право власності на вказану земельну ділянку набуто з порушенням вимог діючого законодавства, а саме земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 Земельного кодексу України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Крім того, на момент прийняття Затоківською селищною радою рішення від 20.08.2015 № 3264 спірна земельна ділянка перебувала у користуванні фірми ««Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю.
Вказані порушення і стали підставою для звернення до суду позивачем в інтересах держави з відповідним позовом.
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 12 серпня 2019 року у задоволенні позову Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури було відмовлено (т. 2 а.с. 51-64).
В апеляційній скарзі Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури просить рішення суду першої інстанції скасувати, та ухвалити нове удове рішення, яким позов задовольнити, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Так, на думку апелянта, судом першої інстанції не було враховано наступне:
- суд не звернув увагу на те, що ТОВ фірма «Харрісонс-Транс-Сервіс» для експлуатації та будівництва закладу відпочинку, у тимчасове користування надавалась ділянка пляжу на узбережжі Чорного моря. Проте, товариством надану землю поділено на декілька ділянок, на яких збудовано інший об`єкт нерухомості - індивідуальні дачні будинки площею лише 11,6 кв.м., що відчужувалися приватним особам у власність з метою неможливості витребування земельних ділянок. Унаслідок таких дій землі, які перебувають під особливої охороною держави та призначені для організації відпочинку необмеженого кола населення, безоплатно перейшли у власність окремої приватної особи, що унеможливило їх користування народом України загалом;
- відповідач не міг законно набути право приватної власності на ділянку пляжу, що є очевидним, оскільки він набув такого права власності в спосіб, який за формальними ознаками лише має вигляд законного: юридичне оформлення права власності відповідача на землю стало можливим у результаті прийняття органом виконавчої влади низки незаконних рішень та дій попереднього користувача;
- у даній справі не вбачається покладення надмірного тягаря на відповідача та невідповідності заходу втручання держави в його право власності критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у практиці ЄСПЛ, оскільки ОСОБА_1 не мав перешкод у доступі до інформації щодо формування спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, міг і повинен був знати про те, що земля вибуває з володіння держави з порушенням вимог закону;
-суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку щодо правомірності прийняття Затоківською селищною радою оскаржуваного рішення, формування і надання спірної земельної ділянки у власність;
- судом не було враховано, що фірмі «Харрісон-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, та відповідно до цього і розроблявся проект землеустрою щодо її відведення;
- відповідачу ОСОБА_1 спірну землю-ділянку пляжу передано у власність для індивідуального дачного будівництва, тобто, відбулась зміна виду призначення земельної ділянки, що порушує суспільні інтереси;
- звернення прокурора із позовом у цій справі, є поновленням порушених інтересів держави на особливо цінні землі рекреаційного призначення, розташовані на узбережжі Чорного моря, через позбавлення територіальної громади права власності на них та можливості використання для рекреації необмеженого кола населення, тобто Українського народу загалом, що вказує на наявність «суспільного інтересу» у цій справі;
- водночас, безоплатна передача у приватну власність цих земель, які мали б надаватися у тимчасове користування на умовах оренди, порушує також й економічні інтереси держави та призводить до втрати можливості отримання територіальною громадою міста надходжень від орендної плати за їх використання (т. 2 а.с. 68-75).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у апеляційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга Першого заступника прокурора Одеської області підлягає задоволенню, виходячи з наступного. 
Згідно ч.1 ст. 376 ЦПК України, підставами для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є: неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.
Постановляючи оскаржуване судове рішення про відмову у задоволенні позовної заяви Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач на цілком законних підставах звернувся до Затоківської селищної ради із заявою про передачу йому у власність земельної ділянки, для обслуговування та експлуатації дачного будинку, який належить йому на праві власності, внаслідок чого Затоківська селищна рада прийняла рішення від 20.08.2015 року "Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0450 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0023 /код 07.03 згідно КВЦПЗ/ для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ". Отримавши рішення про передачу земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва /рекреаційне цільове призначення/, відповідач зареєстрував право власності на земельну ділянку у встановленому законом порядку. Передана у власність відповідачу земельна ділянка були сформована шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки на підставі затвердженої технічної документації, яка містить усі складові передбачені ст. 50 Закону України "Про землеустрій".
Отже у даному випадку, суд першої інстанції дійшов висновку, що у разі задоволення позовних вимог прокурора, а отже і позбавлення права власності відповідача на належну йому на праві приватної власності земельну ділянку з огляду на наявність порушень при передачі вказаної земельної ділянки у власність з боку органу місцевого самоврядування, необхідно враховувати те, що самі по собі допущені органом місцевого самоврядування, у даному випадку Затоківською селищною радою, порушення не можуть бути безумовною підставою для визнання незаконними рішення про передачу земельних ділянок та як наслідок скасування свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку в порушення права власності набувача, якщо вони не допущені внаслідок винної, протиправної поведінки відповідача, якої земельну ділянку було передано у власність.
Однак, колегія суддів не може погодитись зі вказаним висновком суду, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, між Затоківською селищною радою та фірмою «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді Товариства з обмеженою відповідальністю 23.03.2006 року було укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,304 га терміном на 25 років для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , який розірваний за взаємною згодою та домовленістю сторін на підставі договору про розірвання договору оренди від 17.12.2015 року та акту-прийому передачі земельної ділянки /т.1 а.с.12-21/.
Рішенням Затоківської селищної ради № 1932 від 17.04.2014 року, із внесеними змінами згідно рішення Затоківської селищної ради № 2175 від 22.09.2014, надано дозвіл фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою, при поділі земельної ділянки, яка знаходиться в оренді, що надана для експлуатації закладу відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0005 /т.1 а.с118-119/.
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, складеної ФОП ОСОБА_3 , 24.07.2014 було сформовано ряд земельних ділянок, в т.ч. і земельна ділянка відповідача, що підтверджується копією самої технічної документації, актами прийомки-передачі знаків на зберігання, та Витягом з державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-5101667242014 від 20.12.2014 /л.с.56-113/.
Рішенням Затоківської селищної ради від 20.08.2015 року № 3264 відповідачу ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0453 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0023, (код 07.03 згідно з КВЦНЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 /т.1 а.с22/.
У подальшому, на підставі вказаного рішення, реєстраційною службою Овідіопольського районного управління юстиції в Одеській області, за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 43300685 від 04.09.2015 щодо земельної ділянки площею 0,0453 га за адресою: АДРЕСА_2 , що підтверджується Інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна № 92962292 від 26.07.2017 р. /т.1 а.с28-30/.
04 серпня 2016 року ОСОБА_1 уклав з ОСОБА_2 договір дарування, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Таранською А.М., зареєстрований в реєстрі за № 4294, згідно якого ОСОБА_1 подарував ОСОБА_2 належну йому на праві власності земельну ділянку площею 0,0453 га, надану для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:013:0023 /т.1 а.с28-30/.
Згідно ст.19 ЗК України, тут і далі у редакції від 01 липня 2015 року, закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно до ст.20 ЗК України, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому ст. 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених ст. ст. 31, 33-37 цього Кодексу.
Зміна цільового призначення особливо цінних земель допускається лише для розміщення на них об`єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв`язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об`єктів соціально-культурного призначення, об`єктів, пов`язаних з видобуванням корисних копалин, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов`язаних з їх експлуатацією, а також у разі відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, віднесення земель, зазначених у пунктах "а" і "б" ч.1 ст. 150 цього Кодексу, до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, земель історико-культурного призначення. Віднесення особливо цінних земель державної чи комунальної власності, визначених у пунктах "а" і "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, до земель інших категорій здійснюється за погодженням з Верховною Радою України. Погодження матеріалів місця розташування об`єкта, що передбачається розмістити на земельній ділянці особливо цінних земель державної чи комунальної власності із зміною її цільового призначення, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України в порядку, визначеному ст.151 цього Кодексу.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
За ст.50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Відповідно до ст.51 ЗК України, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Згідно ст. 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Землі загального користування дачного кооперативу безоплатно передаються йому у власність за клопотанням вищого органу управління кооперативу до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування на підставі документації із землеустрою, за якою здійснювалося формування земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). До земель загального користування дачного кооперативу належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами загального користування.
На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.
Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Так, ст.1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
При цьому, ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів для ведення фермерського господарства.
Згідно з ч.3ст.20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.
Обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (ст.21 ЗК України).
Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни.
З огляду на викладене, встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку. Порушення порядку зміни цільового призначення земельної ділянки (не дотримання процедури) має наслідком скасування розпоряджень, ухвалених без його дотримання (ст.21 ЗК України).
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а та від 30 травня 2018 року у справі № 308/7923/16-ц, постановах Верховного Суду від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 27 червня 2018 року у справі № 362/3134/14-ц.
Таких правових позицій дотримується Верховний Суд в постанові від 20 травня 2020 року у справі № 495/6080/17-ц, провадження № 61-1476св20 по аналогічній справі.
Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору є земельна ділянка рекреаційного призначення, розташована на узбережжі Чорного моря, яка призначена для організації відпочинку необмеженого кола громадян.
Матеріалами справи підтверджено, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ надавалась в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, не повинно було змінюватись Затоківською селищною радою під час поділу земельної ділянки. Виходячи з поділу земельної ділянки, належної фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ, Затоківська селищна рада мала розпорядитись спірною земельною ділянкою відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1 .
Отже, установивши, що спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення (Розділ секція Е07 відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548), проте передана ОСОБА_1 у власність для ведення індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03), тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову прокурора.
Фактично, рішенням Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3264 про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0453 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0023 (код 07.03 згідно з Класифікації видів цільового призначення земель) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ", допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки, оспорюваним прокурором рішенням. При цьому, жодного рішення уповноваженим органом, щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки, не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.
Таким чином, колегія суддів доходить до висновку, що у даному випадку має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що, в свою чергу, вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою, як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, відведені у користування на умовах оренди землі рекреаційного призначення з цільовим призначенням: “для будівництва та експлуатації закладу відпочинку” передано відповідачу у власність для індивідуального дачного будівництва без розробки нових проектів відведення земельних ділянок, тобто у порушення встановленого земельним законодавством порядку.
Колегія суддів зазначає, що на одній земельній ділянці можуть бути визначено лише одне цільове призначення та один вид використання. Фірмі «Харрісонс-Транс-Сервіс» у вигляді ТОВ земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, та відповідно до цього і розроблявся проект землеустрою щодо її відведення. Відповідачу спірну земельну ділянку передано у власність для індивідуального дачного будівництва, тобто, відбулась зміна виду призначення земельної ділянки, що порушує суспільні інтереси.
Відповідно до ч.1 ст.21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Згідно з ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином є підстави для визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 року № 3264 про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0453 га, оскільки мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення.
Відповідно до ст.125 ЗК України, право власності на земельну ділянку виникає із моменту державної реєстрації цих прав.
Оскільки свідоцтво про право власності на земельну ділянку є правовстановлюючим документом, який видається на підставі рішення відповідного органу місцевого самоврядування, тому вимога про скасування свідоцтва про право власності на земельну ділянку є похідною й залежить від доведеності незаконності рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого відповідач ОСОБА_1 отримав право власності на спірну земельну ділянку.
Щодо висновків суду першої інстанції про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, то колегія суддів зазначає наступне.
За змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (серед багатьох інших, рішення у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії (принципи), які необхідно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.
Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинне здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.
Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду».
Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.
У справах «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, установивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на землю.

Водночас, висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а з урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Адже певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані з протиправною поведінкою самого набувача майна.
У справі, яка розглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені с обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.
Так, Конституція України (ст. ст. 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (ст. 21 ЗК України), а тому звернення прокурора в інтересах держави із цим позовом відповідає критерію законності, з урахуванням також того, що відповідач не мав перешкод у доступі до законодавства і міг передбачити негативні для нього наслідки у зв`язку із його порушенням.
Отже, за обставинами цієї справи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав вважати невиправданим втручання держави у право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку, оскільки таке втручання відповідає легітимній меті щодо задоволення суспільного та публічного інтересу.
Таких правових позицій дотримується Верховний Суд в постанові від 20 травня 2020 року у справі № 495/6080/17-ц, провадження № 61-1476св20 по аналогічній справі.
Висновки суду першої інстанції щодо порушення прокурором нормативного порядку щодо представництва інтересів держави колегія суддів вважає необґрунтованими, з наступних підстав.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року в справі № 587/430/16-ц).
Звертаючись з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
При цьому прокурор зазначив, що є позивачем, оскільки Затоківська селищна рада - один зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади селища при переданні спірної земельної ділянки у власність.
Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.
З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади смт Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.
Тому, прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.
Саме такої правової позиції дотримується Верховний Суд в постанові від 05 лютого 2020 року по аналогічної справі № 495/9134/16-ц, скасувавши постанову Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року та направивши справу на новий апеляційний розгляд.
Більш того, Європейський Суд з прав людини зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу, може бути виправдана за певних обставин, в тому числі, у випадку, коли інтереси держави потребують захисту (рішення у справах «Бацаніна проти Росії», «Менчинська проти Російської Федерації».
При викладених обставинах, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не визначився з характером спірних правовідносин, нормами права, які підлягають застосуванню, що, відповідно, призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку із чим рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 12 серпня 2019 року підлягає скасуванню із ухваленням нового судового рішення про задоволення позову прокурора.
Також, на підставі положень ст. 141 ЦПК України, з урахуванням задоволення позовних вимог Першого заступника прокурора Одеської області, колегія суддів доходить висновку про необхідність стягнення з Затоківської селищної ради та ОСОБА_1 на користь Прокуратури Одеської області судові витрати у справі по 4 000 грн. з кожного.
Керуючись ст. ст. 374, 376, 381, 382, 383, 384, 390 ЦПК України, колегія суддів, -

постановила:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Одеської області – задовольнити.
Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 12 серпня 2019 року -  скасувати.
Ухвалити нове судове рішення.
Позов Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 (треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, ОСОБА_2 ) про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності – задовольнити.
Визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 20 серпня 2015 № 3264 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0453 га, кадастровий номер 5110300000:02:013:0023 (код 07.03 згідно з КВЦПЗ) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ».
Визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно за № НОМЕР_1 , видане 04 вересня 2015 ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки площею 0,0453 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , (кадастровий номер 5110300000:02:013:0023).
Стягнути з Затоківської селищної ради (Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт Затока, вул. приморська, 21, код ЄДРПОУ 04527052) та ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_2 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_3 ) на користь прокуратури Одеської області судові витрати по 4 000 (чотири тисячі) грн. з кожного на р/р 35213085000564 в ДКСУ м. Київ, МФО 820172, ЄДРПОУ 03528552 (юридична та поштова адреса: 65026 м. Одеса вул. Пушкінська, 3, тел. 731-98-00, неприбуткова організація).
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку за правилами ст. 389 ЦПК України.
Повний текст судового рішення складений 09 червня 2021 року.

      Головуючий                                                              С.О. Погорєлова 
      
Судді                                                                 А.П. Заїкін

        О.М. Таварткіладзе