ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2021 року	Львів	Справа № 500/2804/19 пров. № А/857/855/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:                                             Кухтея Р.В.
суддів:                                                                      Шевчук С.М., Іщук Л.П.
з участю секретаря судового засідання:            Смолинця А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу управління Держпраці у Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року (ухвалена головуючою-суддею Подлісною І.М.., час ухвалення судового рішення 11 год 44 хв у м. Тернополі, час складання повного тексту судового рішення 20 листопада 2020 року) у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «Агропідшипник» до Головного управління ДПС у Тернопільській області, управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправними та скасування рішень,
в с т а н о в и в :

У грудні 2019 року Приватне підприємство «Агропідшипник» (далі - ПП «Агропідшипник») звернулося в суд із зазначеним позовом, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати протиправними дії Головного управління ДПС у Тернопільській області (далі - ГУ ДПС, відповідач-1) щодо призначення та проведення документальної позапланової виїзної перевірки ПП «Агропідшипник» на підставі наказу №567 від 11.11.2019, визнати його протиправним та скасувати, визнати протиправними дії ГУ ДПС щодо складання акту №349/19-00-33-03/37681620 від 22.11.2019 про результати документальної позапланової виїзної перевірки ПП «Агропідшипник», а також визнати протиправною та скасувати постанову управління Держпраці у Тернопільській області (далі - управління Держпраці, відповідач-2) про накладення штрафу №ТР349/19-00-33-03/37361620 від 27.01.2020.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 16.11.2020 позов було задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами управління Держпраці №ТР349/19-00-33-03/37361620 від 27.01.2020. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову, управління Держпраці подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні адміністративного позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що з урахуванням вимог п.п.4, 6 п.13 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №823 від 21.08.2019 (далі - Порядок №823), під час заходу державного контролю питання трудових відносин між ОСОБА_1 та ПП «Агропідшипник» інспекторами праці не перевірялося, а інформація про скаргу ОСОБА_1 не відображалася в акті інспекційного відвідування від 13.11.2019, чим спростовуються висновки суду першої інстанції про суперечність висновків, викладених в актах перевірок двох контролюючих органів, які були проведені в один період часу та з аналогічних питань. Також скаржник не погоджується з висновками суду першої інстанції про обов`язковість проведення управлінням Держпраці інспекційного відвідування після отримання акту ГУ ДПС, зазначаючи при цьому, що Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України№509від 17.07.2013 (далі - Порядок №509) чітко визначає акт перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю, як підставу накладення штрафів.
У письмовому відзиві позивач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. Додатково зазначає про помилковість доводів апелянта з покликанням на п.4, 13 Порядку №823, яким встановлено заборону інспекторам праці розглядати та перевіряти питання, яке є предметом розгляду в суді або щодо якого набрало законної сили рішення суду, перевіряти своєчасність, правильність і повноту виконання рішень суду, оскільки спір між ПП «Агропідшипник» та ОСОБА_1 не стосувався питання, яке зазначалось у направленні на інспекційне відвідування, а стосувалося захисту честі гідності, ділової репутації підприємства. Крім того, штраф не міг бути накладено на підставі акта перевірки ГУ ДПС без проведення інспекційного відвідування, оскільки в контексті положень п.22 ч.1 ст.92 Конституції України, при прийнятті оспорюваної постанови мало бути враховане положення ч.8 ст.265 КЗпП України, відповідно до якої штрафи за порушення трудового законодавства, яке є предметом цієї справи, можуть бути накладені центральним органом виконавчої влади, без здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації, а не абз.2 п.2 Порядку №509.
Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи.
Відтак, в контексті положень ч.4 ст.229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення судового засідання та вважає за можливе провести апеляційний розгляд за відсутності сторін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що на підставі звернення ОСОБА_1 вх. П/45/ЗВГ від 13.06.2019 та доповнення вх. П/49/ЗВГ від 24.06.2019 щодо використання його найманої праці без укладення трудового договору у період з 22.04.2019 по 29.05.2019 було призначено документальну позапланову виїзну перевірку з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення трудового договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами), підтвердження чого є наказ №1196 від 14.06.2019, за результатами якої було складено акт №800 від 03.07.2019.
Перевіркою встановлено порушення ПП «Агропідшипник» ч.2 ст.2, ч.3 ст.24 КЗпП України, що полягало у використанні праці найманого працівника ОСОБА_1 без укладення з ним трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням та не повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного соціального внеску про прийняття на роботу.
11.11.2019 наказом керівника ДФС №567 було призначено документальну позапланову виїзну перевірку з питань дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення трудового договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами), за результатами якої складено акт №349/19-00-33-03/37681620 від 22.11.2019, яким встановлено ідентичні порушення вимог трудового законодавства, про які йдеться у акті управління Держпраці №800 від 03.07.2019.
27.11.2019 ПП «Агропідшипник» отримало примірник Акта №349/19-00-33-03/37681620від 22.11.2019, із тексту якого дізналося про джерело, суть інформації, що слугувала підставою для контрольно-перевірочних заходів та відповідно з цього моменту стало достовірно відомо про порушень прав та інтересів, що зумовлено протиправними діями контролюючого органу.
У подальшому, примірник Акта №349/19-00-33-03/37681620 від 22.11.2019 разом із матеріалами перевірки на виконання п.4.9 наказу Міністерства фінансів України №395 від 14.03.2013, постанови Пенсійного фонду України №11-1 від 29.05.2017, наказу Державної фіскальної служби №22 від 31.07.2017, Порядку №823,було направлено для розгляду до управління Держпраці.
Відповідно до абз.2 п.2 Порядку №509,штрафи накладаються на підставі, серед іншого, акта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю.
Так, за результатами розгляду акта №349/19-00-33- 03/37681620 від 22.11.2019, постановою уповноваженої особи управління Держпраці№ТР349/19-00-33-03/37681620 від 27.01.2020 на ПП «Агропідшипник» було накладено штраф у розмірі 125190 грн.
Вважаючи протиправними наказ та постанову відповідачів, підприємство звернулося в суд із вимогою про їх скасування. 
Задовольняючи адміністративний позов в частині визнання протиправною та скасування постанови управління Держпраці, суд першої інстанції виходив з того, що при накладенні штрафу, відповідачем-2 було порушено порядок, зокрема, не проведено інспекційного відвідування та взято до уваги лише акт перевірки ГУ ДПС. Крім того, у даному випадку були проведені перевірки двома контролюючими органами, за результатами яких складені акти, висновки яких є кардинально різними. При цьому, інспекційне відвідування було проведене на тій же підставі, що і перевірка податкового органу, а також стосувалися одного і того самого предмету. Проте, управлінням Держпраці не було встановлено ті порушення, які були встановлені ГУ ДПС. Разом з тим, такі були покладені в основу оспорюваного рішення. У спростування доводів управління Держпраці про відсутність у переліку питань, які були предметом інспекційного відвідування, зокрема, питання щодо оформлення трудового договору та найманої праці ОСОБА_1 , суд першої інстанції вказав на відсутність в акті інспекційного відвідування інформації про усунення інспектора від дослідження тих чи інших питань на підставі п.13 Порядку №823. В частині відмови у задоволенні позовних вимог рішення сторонами не оскаржувалось.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до ст.259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно ч.2 ст.265 КЗпП України, юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення. 
Згідно ч.4 ст.265 КЗпП України, штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.2 Порядку №509, штрафи накладаються, зокрема, начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками.
Штрафи можуть бути накладені, зокрема, на підставіакта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю.
Таким чином, акт перевірки ДПС, її територіального органу може бути підставою для накладення штрафу.
У той же час, таким актом на підставі належних і допустимих доказів повинен бути безумовно та однозначно доведений факт використання найманої праці без оформлення трудових відносин із працівником (виконання ним роботи без укладення трудового договору). Необхідною умовою для накладення штрафу на юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, є докази фактичного допуску працівника до роботи без оформлення з ним трудового договору (контракту).
Колегія суддів вважає необгрунтованими доводи управління Держпраціпро те, що скерований податковим органом акт перевірки давав можливість вважати підтвердженим факт допуску працівника до роботи без оформлення трудових відносин.
Орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний повно, об`єктивно та всебічно перевіряти документи, пояснення, довідки, інші матеріали та відомості з питань, які виникають як під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) органами Держпраці, так і у разі одержання інформації від інших органів.
Таким чином, у актах, складених за наслідками перевірок (заходів контролю, інспекційних відвідувань) повинні фіксуватись лише ті порушення, які достеменно підтверджені належними і допустимими доказами (документами, поясненнями тощо) у обсязі, що дозволяє беззаперечно стверджувати про виявлені факти. Такі докази не повинні носити суперечливий характер або допускати неоднозначне тлумачення, а також повинні бути належним чином сформовані, містячи усі необхідні відомості та реквізити. Важливість відображення у актах достовірної, повної і головне підтвердженої інформації обумовлене тим, що вони є підставою для застосування фінансових санкцій та являють собою суттєву частину доказової бази під час розгляду справ про накладення штрафів.
Судом встановлено, що акт ГУ ДПС, який надійшов на розгляд до управління Держпраці, складений за результатами документальної позапланової перевірки, яка проведена у період з 11.11.2019 по 15.11.2019 за зверненням ОСОБА_1 щодо не укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням та не повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування ЄСВ про прийняття на роботу.
За змістом Порядку №509, акт перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю є підставою для накладення штрафу.
Однією з підстав накладення штрафів цей Порядок визначає рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації.
Згідно ч.4 ст.265 КЗпП України, штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Разом з тим, штрафи за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору, можуть бути накладені центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, без здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації.
Тобто, Порядок №509 визначає підстави накладення штрафів за порушення вимог трудового законодавства, а КЗпП України конкретизує підставу та порядок накладення штрафів саме за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків.
З акту перевірки, який покладений в основу оспорюваної постанови, видно, що підставою притягнення позивача до відповідальності стало не рішення суду, а акт ДПС №349/19-00-33-03/37681620 від 22.11.2019, яким не встановлено факт використання підприємством праці ОСОБА_1 , як найманого працівника на постійній основі, без належного офіційного оформлення відповідно до трудового законодавства.
Як зазначалась вище, Порядок №509 передбачає можливість розгляду справи та накладення на суб`єкта господарювання штрафу на підставі акта перевірки ДПС, її територіального органу, в ході якої виявлено порушення законодавства про працю.
У той же час, ч.8 ст.265 КЗпП України передбачено, що штрафи, зазначені в абзаці 2 частини 2 цієї статті, можуть бути накладені центральним органом виконавчої влади, зазначеним у частині 4 цієї статті, без здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації.
Тобто, вказана норма встановлює специфічну особливість процедури притягнення до відповідальності юридичних та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, у випадку допущення ними конкретно визначеного порушення законодавства про працю, яке полягає саме у фактичному допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків, як в даному спірному випадку.
Виходячи зі змісту ч.8 ст.265 КЗпП України, якою фактично встановлено заборону накладення штрафу, якщо цьому не передувало здійснення заходу державного нагляду (контролю), з єдиним виключенням - накладення штрафу без здійснення відповідного заходу можливо виключно на підставі рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та яким встановлено період такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації.
Разом з тим, відповідачем не було надано суду відповідного судового рішення, яке б слугувало підставою для накладення штрафу без здійснення інспекційного відвідування. 
Отже, накладення штрафу за порушення, передбачене абз.2 ч.2 ст.265 КЗпП України, у розглядуваному спорі, лише на підставі акту фактичної перевірки ДПС, її територіального органу, в ході якої виявлено порушення законодавства про працю неможливе.
При цьому, слід врахувати, що норми ч.8 ст.265 КЗпП України мають вищу юридичну силу порівняно із положеннями Порядку №509, оскільки він є підзаконним нормативно-правовим актом і прийнятим саме на виконання статті 265 КЗпП України, а тому не може їй суперечити.
Таким чином, отримавши від ГУ ДПС акт перевірки, в якому викладені висновки про порушення ПП «Агропідшипник» саме тих вимог законодавства про працю, відповідальність за які встановлена абз.2 ч.2 ст.265 КЗпП України, управління Держпраці зобов`язане було відповідно до ч.8 ст.265 цього Кодексу призначити та провести інспекційне відвідування, в ході якого мало встановити, чи дійсно підприємством допущено порушення вимог трудового законодавства.
З урахуванням вищевикладеного, для вирішення питання про відповідальність особи на підставі ч.2 ст.265 КЗпП України, уповноважена посадова особа управління Держпраці повинна за загальним правилом встановити суть правопорушення, обставини його вчинення та докази, які це підтверджують. Така сукупність дій включає і встановлення обставин, чи взагалі мало місце правопорушення.
Натомість відповідач-2 розглянув справу та наклав на ПП «Агропідшипник» штраф лише на підставі акта ГУ ДПС.
Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність оспорюваної постанови та наявності підстав для її скасування.
Згідно ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для застосування положень частини другої цієї статті та не надає оцінки законності та обґрунтованості рішенню суду першої інстанції в частині, що не оскаржується. 
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006). 
Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Відтак, інші доводи апеляційної скарги не є суттєвими та не можуть бути самостійною підставою для скасування оскаржуваного рішення.
Саме з цих підстав можна лише констатувати, що доводи скаржника з покликанням на дотримання інспекторами п.4, 6 Порядку №823, є безпідставними, оскільки справа, у якій судом було відкрито провадження, не стосувалося предмету перевірки.
Згідно ч.1 ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване судове рішення прийняте відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.6 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст. 12, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року по справі №500/2804/19- без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. М. Шевчук 	
 	 	Л. П. Іщук  	
Повне судове рішення складено 07.05.2021.