ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року	Львів	Справа № 140/17244/20 пров. № А/857/6391/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Коваля Р.Й.,
суддів                                                                       Гуляка В.В.,
                                                                                 Ільчишин Н.В.,
з участю секретаря судового засідання                Хітрень О.Ю.,  

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року (прийняту за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження у м. Луцьку суддею Денисюком Р.С.; дата складення ухвали в повному обсязі не вказана) про закриття провадження в справі № 140/17244/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області, голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Кузьмич Олександри Анатоліївни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна, про визнання дій та бездіяльності протиправними і стягнення коштів,

                                                   В С Т А Н О В И В :

У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Волинського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просила:
- визнати незаконними дії Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області (далі також - Ковельська міська територіальна виборча комісія, комісія) щодо невиплати їй грошової винагороди; 
- визнати протиправною бездіяльність голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії ОСОБА_2 щодо контролю за веденням діловодства комісії;
- стягнути з Ковельської міської територіальної виборчої комісії на її користь грошову винагороду за участь на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року у розмірі 50 % мінімальної заробітної плати та моральну шкоду в розмірі 5000,00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що вона була членом Ковельської міської територіальної виборчої комісії на місцевих виборах 25.10.2020 відповідно до постанови Центральної виборчої комісії України від 172 від 10.08.2020. 09.11.2020 виборча комісія своїм рішенням постановила нарахувати та виплатити їй одноразову грошову допомогу за активну участь у виборах у розмірі 50 % мінімальної заробітної плати. Проте, вказану допомогу було виплачено всім членам виборчої комісії, окрім неї. Вважає, що такі дії відповідачів є протиправними та такими, що суперечать вимогам Кодексу законів про працю України, Закону України «Про оплату праці», постанови Кабінету Міністрів України № 687 від 08.09.2015 «Питання оплати членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової допомоги» та статті 212 Виборчого кодексу України (далі - ВК України). Внаслідок зазначених протиправних дій їй заподіяно моральну шкоду в розмірі 5000 грн. 

Ухвалою від 22 лютого 2021 року Волинський окружний адміністративний суд закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із зазначеною ухвалою, її оскаржила ОСОБА_1 , яка вважає, що ухвала суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права. Тому просила скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що Ковельська міська територіальна виборча комісія є державною установою, а участь особи в її роботі є публічною службою, оскільки відповідно до ВК України особа набуває статусу члена комісії лише після прийняття державної присяги. З покликанням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 12 грудня 2018 року у справі № 802/3879/14-а, вказує, що цей спір, який виник між сторонами, підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, оскільки пов`язаний з питанням трудових відносин у період реалізації виборчих прав у сфері публічно-правових відносин.

Апелянт подала до Восьмого апеляційного адміністративного суду заяву про розгляд справи за її відсутності; апеляційну скаргу підтримує в повному обсязі.

У зв`язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) не здійснювалося. 
Також за приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом, постановою Центральної виборчої комісії України від 10 серпня 2020 року № 172 «Про утворення та формування складу обласних, районних (крім районів в Автономній Республіці Крим) міських (крім районів в Автономній Республіці Крим), районних у місті Києві територіальних виборчих комісій утворено та сформовано склади виборчих комісій, в т.ч. утворено Ковельську міську територіальну виборчу комісію, до складу якої входила ОСОБА_1 

09 листопада 2020 року комісія прийняла рішення про виплату одноразової допомоги ОСОБА_1 в розмірі 50 % мінімальної заробітної плати.

Проте, грошову винагороду було виплачено всім членам комісії, окрім неї, що стало підставою для звернення ОСОБА_1 із вказаним адміністративним позовом до суду.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції мотивував це тим, що спір має приватноправовий характер, а позов направлено на захист прав позивача виключно у цивільних правовідносинах. Відтак, вказаний спір повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

При цьому суд вказав, що ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом про визнання незаконним дій відповідачів по невиплаті одноразової допомоги за активну участь у виборах та стягнення моральної шкоди, в результаті чого порушено її трудові права та право на отримання заробітної плати, визначеної Законом України «По оплату праці», що розглядається, регулюються нормами цивільного права.
У спірних правовідносинах виборча комісія не буде виступати як суб`єкт владних повноважень в розумінні статті 4 КАС України, участь особи в роботі територіальної виборчої комісії за своїм змістом не є публічною службою в розумінні вимог чинного законодавства, а регламентується нормами трудового та цивільного законодавства.
Порушене позивачем питання стосується невиплати їй одноразової допомоги як члену комісії за активну участь у виборах, що свідчить про відсутність публічно-правового спору, а наявністю майнового спору з відповідачем.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів апеляційного суду, відповідають нормам матеріального права, фактичним обставинам справи і є правильними з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7, 17 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

За змістом цих норм критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ, крім урахування суб`єктного складу спірних правовідносин, суди повинні виходити також із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, з яких виник спір, змісту та юридичної природи обставин у справі і мету пред`явлення позову.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

За змістом частин першої, четвертої, десятої статті 33 ВК України виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів і забезпечувати реалізацію виборчих прав громадян України, додержання та однакове застосування виборчого законодавства.
Територіальні виборчі комісії в межах повноважень, визначених цим Кодексом, забезпечують організацію підготовки та проведення місцевих виборів.
Для організаційного, правового, інформаційного, технічного забезпечення здійснення повноважень, передбачених цим Кодексом, виборчі комісії, а у разі утворення - територіальні представництва Центральної виборчої комісії можуть на час виборчого процесу залучати на підставі цивільно-правових договорів відповідних спеціалістів, експертів, технічних працівників у порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.

Відповідно до частини п`ятої статті 38 ВК України член виборчої комісії має інші права та обов`язки відповідно до цього Кодексу та законів України.
На час безпосереднього виконання обов`язків члена виборчої комісії (участь у засіданнях комісії, інших заходах на виконання цього Закону чи рішень комісії) на кожного члена виборчої комісії поширюються гарантії і компенсації, передбачені законодавством для працівників на час виконання ними державних або громадських обов`язків у робочий час. 

Порядок оплати праці членів виборчих комісій та осіб, які залучаються до роботи у виборчій комісії, визначений статтею 212 ВК України, відповідно до якої за рішенням виборчої комісії голова, заступник голови, секретар або в разі їх відмови інші члени територіальної виборчої комісії (загальною кількістю не більше трьох осіб), дільничної виборчої комісії (загальною кількістю не більше двох осіб для кожної комісії) протягом виборчого процесу можуть виконувати свої повноваження у виборчій комісії на платній основі на підставі цивільно-правового договору між ними і виборчою комісією. Зазначені особи на цей період увільняються від виконання виробничих або службових обов`язків за основним місцем роботи із збереженням стажу роботи.
Робота члена територіальної, дільничної виборчої комісії, який виконує свої повноваження у виборчій комісії на платній основі відповідно до частини першої цієї статті, оплачується в розмірі та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України, за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим, відповідного місцевого бюджету (далі - кошти відповідного місцевого бюджету), отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України (а в передбачених цим Кодексом випадках - за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету).
Розмір оплати праці членів виборчих комісій визначається Кабінетом Міністрів України. 
Членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної виборчої комісії на підготовку та проведення місцевих виборів, може бути нарахована і виплачена одноразова грошова винагорода в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Робота членів виборчих комісій (у тому числі пенсіонерів та осіб, які тимчасово не працюють) у день виборів та у дні встановлення підсумків голосування і результатів виборів оплачується у розмірі та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Механізм оплати праці членів територіальних і дільничних комісій з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів (далі - члени виборчих комісій), а також нарахування та виплати членам виборчих комісій одноразової грошової винагороди визначає Порядок оплати праці членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової винагороди, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 р. № 687.
Відповідно до пунктів 9, 14, 21 - 24 цього Порядку за рішенням виборчої комісії голова, заступник голови, секретар, а в разі їх відмови - інші члени територіальної виборчої комісії (загальною кількістю не більше ніж три особи), дільничної виборчої комісії (загальною кількістю не більше ніж дві особи) протягом виборчого процесу можуть виконувати свої повноваження у виборчій комісії на платній основі на підставі цивільно-правового договору, укладеного між ними та виборчою комісією, за формою згідно з додатком 2.
Підставою для укладення цивільно-правового договору є рішення виборчої комісії про виконання членами виборчої комісії повноважень на платній основі.
Строком закінчення підрахунку голосів виборців для дільничної виборчої комісії є дата прийняття протоколів про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці територіальною виборчою комісією на її засіданні.
Підставою для оплати роботи членів виборчих комісій у день місцевих виборів та в дні встановлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів є табель обліку робочого часу, в якому проставляється відмітка “Р” напроти прізвища кожного члена комісії, який брав участь у її роботі в ці дні.
Одноразова грошова винагорода членам виборчих комісій може бути нарахована та виплачена лише один раз протягом виборчого процесу після встановлення підсумків голосування, за наявності загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної територіальної виборчої комісії, і виплачена тим членам комісії, що брали активну участь у її роботі, незалежно від того, на платній чи не на платній основі вони працюють у такій комісії.
Одноразова грошова винагорода не є обов`язковою виплатою.
Розмір одноразової грошової винагороди членам виборчої комісії визначається на її засіданні за поданням голови виборчої комісії залежно від особистого внеску кожного члена комісії в її діяльність і не може перевищувати розміру місячної заробітної плати, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 р. № 966 “Про умови оплати праці членів виборчих комісій, комісій всеукраїнського референдуму”, за посадами, які вони займають у відповідних виборчих комісіях.
Питання виплати одноразової грошової винагороди членам виборчих комісій, не врегульовані цим Порядком, вирішуються відповідно до законодавства.

Також пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 р. № 966 «Про умови оплати праці членів виборчих комісій, комісій всеукраїнського референдуму» визначено, що членам виборчих комісій, комісій всеукраїнського референдуму в межах загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної виборчої комісії, комісії всеукраїнського референдуму на підготовку та проведення виборів, всеукраїнського референдуму, може бути виплачена одноразова грошова винагорода.

За змістом цих норм члени виборчих комісій виконують свої повноваження у виборчій комісії на договірній основі на підставі цивільно-правового договору між ними і виборчою комісією. 

Статтею 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України визначено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

Цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов`язків, зокрема, є договори та інші правочини (стаття 11 ЦК України).

Частиною першою статті 15 ЦК України встановлено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відтак, вказаний спір повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції в тому, що провадження у цій справі необхідно закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Відтак, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта про те, що участь особи в роботі виборчої комісії є публічною службою, незалежно від того, що згідно з приписами ВК України особа набуває статусу члена комісії лише після прийняття державної присяги. 
Також є безпідставними покликання апелянта на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 12 грудня 2018 р. у справі № 802/3879/14-а, позаяк у вказані справі та справі, що розглядається, спірні відносини були урегульовані різними нормативно-правовими актами; зокрема, таке регулювання було змінене у зв`язку з прийняттям Виборчого кодексу України.

Решта доводів апеляційної скарги на законність ухвали суду першої інстанції не впливають.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни ухвали суду першої інстанції відсутні.   

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

                                                П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року про закриття провадження в адміністративній справі № 140/17244/20 – без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Р. Й. Коваль 	
судді	 	В. В. Гуляк 	
 	 	Н. В. Ільчишин  	
Постанова складена у повному обсязі 28 квітня 2021 року.