П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_____________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

26 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 540/279/21	
                                                       Головуючий І інстанції Хом`якова В.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів -  Димерлія О.О., Скрипченка В.О., 
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу судді Херсонського окружного адміністративного суду від            01 березня 2021 року (м.Херсон, дата складання повного тексту ухвали - 01.03.2021р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними та стягнення моральної шкоди, -
В С Т А Н О В И В:
28.01.2021р. ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії експерта державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Херсонській області Литвинчука П.С. щодо викладення зауважень у п.9 «Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» від 30.12.2020р. №19150/82-20;
- стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду у розмірі 2270 грн., завданої внаслідок зазначення протиправного зауваження.
Ухвалою судді Херсонського окружного адміністративного суду від 07.12.2020р. вищевказану позовну заяву залишено без руху з підстав відсутності в матеріалах позову доказів звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, і заявою щодо спростування (досудового оскарження) цього висновку експерта. При цьому, позивачу надано 10-денний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання цієї ухвали.
22.02.2021р. до Херсонського окружного адміністративного суду надійшла заява-клопотання позивача, в якій останній, вважаючи викладені в ухвалі від 07.12.2020р. зауваження необґрунтованими та неприйнятними, в грубій (образливій) формі зазначив про відсутність у нього законної необхідності її виконання. 
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 26.02.2021р. вказане вище клопотання ОСОБА_1 від 22.02.2021р. було залишено без розгляду.
Ухвалою судді Херсонського окружного адміністративного суду від 01 березня 2021 року  вказаний вище адміністративний позову повернуто позивачу з підстав не виконанням ухали від 07.12.2021р. про залишення позову без руху. 
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою від 01.03.2021р., позивач 10.03.2021р. подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на грубі порушення норм процесуального права, просив скасувати ухвалу судді Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2021р. та направити справу до суду 1-ї інстанції для продовження її розгляду по суті.
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.03.2021р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , витребувано з суду першої інстанції матеріали даної адміністративної справи та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні. 
06.04.2021р. матеріали даної справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду. 
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст.311 та ч.2 ст.312 КАС України, згідно з якою апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в п.п.3 (повернення заяви позивачу (заявнику), 5-7,11,14,26 ч.1 ст.294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Вислухавши суддю-доповідача, уважно дослідивши матеріали даної справи, наявні у ній докази, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
У відповідності до ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч.1,2 ст.55 Конституції України та ст.ст.2,5 КАС України. У свою чергу, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень або створення перешкод для їх реалізації.
Так, вимоги щодо змісту позовної заяви чітко встановлені ст.160 КАС України.
Як видно зі змісту приписів п.п.4-6 ч.5 с.160 КАС України, в позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування, зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів, а також вказує відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору.
У позовній заяві також можуть бути вказані і інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору (ч.9 ст.160 КАС України).
Як передбачено ч.1 ст.170 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 
1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 
2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 
3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим ст.ст.160,161,172 цього Кодексу; 
4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 
5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 
6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Далі, відповідно до ч.ч.1,2 ст.169 КАС України, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених ст.ст.160,161 цього Кодексу, протягом 5 (п`яти) днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються усі недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати 10-ти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. 
За правилами ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві виключно, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Тобто, з аналізу наведених вище процесуальних норм вбачається, що метою залишення позову без руху є усунення позивачем очевидних і прямо передбачених ст.160 КАС України недоліків позовної заяви, без яких її неможливо розглянути, а також дотримання позивачем строків та порядку її подання.
При цьому, слід зазначити, що особа, яка подала позов, у відповідності до вимог ст.ст.160,161 КАС України, має бути обізнана про недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і строк, встановлений для усунення недоліків.
До того ж, як вже зазначалося вище, колегія суддів вважає ще раз підкреслити, що обставини, які свідчать про недодержання вимог, передбачених процесуальним законодавством для звернення до суду, мають бути суттєвими та такими, що обґрунтовано та дійсно перешкоджають відкриттю провадження у справі.
Недоліки, що є неістотними або формальними та які цілком можуть бути усунуті в процесі підготовки справи до судового розгляду або під час розгляду справи, не можуть бути перешкодою для відкриття провадження у справі.
Так, як вже зазначалося вище, приймаючи оскаржувану ухвалу та повертаючи заявлений позов позивачу на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС України, суддя окружного суду послався на те, що позивач нібито не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
При цьому, безпосередньою підставою для залишення даного позову без руху став висновок суду про те, що позивач, як зацікавлена особа, що не згодна з висновком експертизи, повинна подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання. Тобто, на думку судді окружного суду, право на звернення до суду із позовом про скасування висновку державної експертизи може бути реалізоване позивачем виключно лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
Разом з тим, як вже вказувалося вище, судова колегія не може погодитися з таким висновком суду 1-ї інстанції та вважає його необґрунтованим і передчасним, оскільки дана обставина не є належною і беззаперечною підставою для не прийняття (або повернення) позову, а можливо є підставою для відмови у задоволенні такого позову.
Аналогічна позиція з цього приводу викладена в постанові Верховного Суду від 23.04.2020р. по справі №814/3555/14. 
Так, як слідує зі змісту ст.160 КАС України, предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення, а підставою позову - обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, які складаються із фактів, що тягнуть за собою певні правові наслідки: зміну чи припинення правовідносин.
Звернувшись до суду із даним позовом, позивач - ОСОБА_1 просив (предмет позову): визнати протиправними дії експерта державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Херсонській області Литвинчука П.С. щодо викладення зауважень у п.9 «Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» від 30.12.2020р. №19150/82-20.
Дана позовна вимога обґрунтовується тим, що (підстава позову): викладені експертом державної експертизи у п.9 Висновку від 30.12.2020р. №19150/82-20 зауваження прямо суперечать положенням ст.186-1 Земельного кодексу України, оскільки зауваження про те, що відомості про земельну ділянку з кадастровим номером: 7124981000:01:006:0681 відсутні, були предметом спору при оскарженні зауважень у первісному  висновку від 19.07.2019р. №8195/82-19, складеним експертом державної експертизи ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О.С., який в подальшому був оскаржений в судовому порядку (справа №300/1672/19).
Так, до матеріалів справи серед іншого долучено копії Висновку про розгляд проекту землеустрою від 19.07.2019р. та Висновку про розгляд документації із землеустрою від 14.12.2020р. №15639/82-20, від 30.12.2020р. №19150/82-20.
Зі змісту вказаних висновків вбачається, що експертами, зокрема, зазначено також і про необхідність проведення обов`язкової експертизи землевпорядної документації (у відповідності до вимог ст.9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»).
Надаючи оцінку вказаним обставинам, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що чинним земельним законодавством передбачено певний алгоритм та «поетапність» процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) погодження розробленого проекту землеустрою територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст.186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Як визначено ч.1 ст.186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
А за правилами ч.ч.5,6 ст.186-1 ЗК України, органи, зазначені в ч.ч.1-3 цієї статті, зобов`язані протягом 10-ти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Як передбачено ч.8 ст.186-1 ЗК України, у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в ч.ч.1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в ч.ч.1-3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
При цьому, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9 ст.118 ЗКУ).
Системний аналіз наведених норм діючого законодавства свідчить про те, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст.186-1 ЗК України, відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст.186-1 ЗК України, норми ст.118 ЗК України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі «погодження такого проекту».
Аналогічний правовий висновок з цього спірного питання було висловлено Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30.10.2018р. у справі №820/4852/17.
У свою чергу, як видно зі ст.1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
За правилами ст.6,8 вказаного Закону, об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.
Державна експертиза проводиться в обов`язковій, вибірковій та добровільній формах.
У відповідності до ст.35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.
Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.
Як передбачено ст.37 вказаного Закону, замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Таким чином, з урахуванням вищевикладених законодавчих норм, колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що законодавцем, в даному випадку, фактично розмежовано такі поняття, як «погодження проекту землеустрою» та «проведення обов`язкової державної експертизи», які є різними за своєю суттю, а також не є тотожними за процедурою їх виконання та оскарження, що, в свою чергу, не було враховано судом 1-ї інстанції при залишенні позовної заяви без руху.
Отже, приймаючи до уваги наведене, судова колегія не погоджується з висновками судді окружного суду щодо наявності беззаперечних підстав для залишення позовної заяви без руху, в зв`язку із чим, оскаржувана ухвала про повернення позову з підстав п.1 ч.4 ст.169 КАС України, є необґрунтованою та передчасною.
До того ж, при прийнятті остаточного рішення по даній апеляційній скарзі, судова колегія повторно вважає за необхідне наголосити й про те, що відповідно до ч.1 статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950р. (ратифікована 11.09.1997р.), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним та безстороннім судом, встановленим законом - тобто право на доступ до суду.
Окрім того, як зазначалося вище, у відповідності до приписів ч.1 ст.5 КАС України, кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів незалежним та неупередженим судом, ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена.
Згідно з ч.1 ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до ч.3 ст.312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Отже, на підставі вищезазначеного, судова колегія дійшла висновку про порушення суддею окружного суду при прийнятті оскаржуваної ухвали норм процесуального права, а тому, відповідно до ст.320 КАС України, дане судове рішення (ухвала) підлягає скасуванню, а матеріали справи - направленню до того ж суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі, т.б. для продовження розгляду по суті.
Керуючись ст.ст.241,243,308,311,312,320,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд,- 
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу судді Херсонського окружного адміністративного суду від 01 березня 2021 року - скасувати та направити дану справу №540/279/21 - до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 26.04.2021р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                                                 Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                                                 О.О. Димерлій 

                                                                                                      В.О. Скрипченко