ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 480/930/19
адміністративне провадження № К/9901/28309/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.05.2019 (головуючий суддя: Шаповал М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (головуючий суддя: Макаренко Я.М., судді: Мінаєва О.М., Бегунц А.О.) у справі №480/930/19 за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Сумської міської ради (далі - відповідач), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила:
визнати протиправною відмову Сумської міської ради, викладену в рішенні від 19.12.2018 №4384-МР, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; 
зобов`язати відповідача надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13.05.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, позов задоволено частково:
визнано протиправною та скасовано відмову Сумської міської ради, викладену в рішенні від 19.12.2018 №4384-МР, у наданні позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 09.11.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , та прийняти рішення у відповідності до норм Земельного кодексу України з урахуванням висновків суду.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. 
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 09.06.2021 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 09.11.2017 ОСОБА_1 вперше звернулася до Сумської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами розгляду зазначеного питання, відповідач 25.04.2018 прийняв рішення №3345-МР, яким відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам нормативно-правових актів та містобудівної документації (Плану зонування території м. Суми, розробленого Інститутом « Дніпромісто » та затвердженого рішенням СМР від 06.03.2013 №2180-МР).
05.07.2018 позивачка звернулася до міського голови зі скаргою на бездіяльність та неправомірність дій посадових осіб Департаменту забезпечення ресурсних платежів СМР, у якій просила повторно розглянути заяву від 09.11.2017 та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, а також зазначила, що вказана в заяві земельна ділянка знаходиться в зоні Ж-1 (визначена Інститутом «Дніпромісто» для розташування одноквартирних житлових будинків включно із земельними ділянками для зблокованих одноквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках), що дозволяє використання цієї земельної ділянки для індивідуальної житлової забудови.
Листом від 19.07.2018 №К-2340/06.01.-21 Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради повідомив, що згідно з інформацією Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 13.12.2017 №1027/08.01.01-23 через бажану земельну ділянку проходить підземна інженерна мережа, а саме: трубопровід газу низького тиску. Згідно із вимогами Правил охорони магістральних трубопроводів на земельних ділянках, розташованих в межах охоронних зон, забороняється споруджувати житлові, громадські та дачні будинки. На підставі протоколу засідання постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології від 15.02.2018 №107 Департамент забезпечення ресурсних платежів підготував проект рішення «Про відмову в наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам». Цей проект був оприлюднений на сайті Сумської міської ради 14.03.2018 та включений в Перелік питань, що пропонувались для розгляду на черговій сесії Сумської міської ради 25.04.2018.
13.08.2018 позивачка повторно звернулася до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради з листом, у якому просила повторно розглянути її заяву від 09.11.2017 та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га або меншою площею. Додатково зазначила про те, що згідно із топографічною зйомкою газопровід низького тиску перетинає бажану земельну ділянку таким чином, який дає змогу здійснити будівництво з дотриманням Правил охорони магістральних трубопроводів.
Рішенням від 19.12.2018 №4384-МР Сумська міська рада, з посиланням на невідповідність місця розташування бажаної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також містобудівній документації, відмовила  ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивачка стверджує, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач порушив норми Земельного Кодексу України та принцип розсудливості, оскільки своїми діями перешкоджає в реалізації її конституційного права на отримання у власність земельної ділянки. Зазначає, що рішення про відмову містить загальні підстави для відмови (невідповідність місця розташування бажаної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також містобудівній документації), без конкретизації норм законів та нормативно-правових актів, які порушуються. Вважає, що ефективним способом захисту свого порушеного права буде зобов`язання відповідача надати дозвіл.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що бажана земельна ділянка не може бути виділена у власність, оскільки через неї проходить підземна інженерна мережа, а саме: трубопровід газу низького тиску. Також на бажану земельну ділянку вже було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою іншій особі - учаснику АТО ОСОБА_2 , який в силу вимог законодавства має першочергове право на отримання землі.
У відповідь на відзив відповідача, ОСОБА_1 подала письмові пояснення, у яких зазначила про те, що посилання відповідача на проходження через бажану до вилучення земельну ділянку газопроводу низького тиску (про що відповідач не зазначив у оскаржуваному рішенні) не може бути підставою для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки відповідно до вимог статей 110, 111 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) використання такої земельної ділянки можливе з обмеженнями у межах охоронної зони. Надання дозволу іншій особі, також не може вказувати на правомірність оскаржуваного рішення, оскільки ОСОБА_2 відмовився від свого права на отримання у власність бажаної земельної ділянки.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ЗК України визначає чіткий перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови. Натомість оскаржуване рішення міської ради не відповідає положенням ЗК України, оскільки прийнято без його належного мотивування з посиланням на конкретні норми законів чи інших нормативно-правових актів, та не містить жодного формулювання. Щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі, то діюче законодавство не містить заборони органам місцевого самоврядування видавати декілька дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо однієї й тієї земельної ділянки. З урахуванням специфіки спірних правовідносин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що належним та ефективним способом захисту порушених прав позивачки є зобов`язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник з посиланням на положення Закону України «Про звернення громадян», зазначає про недопустимість розгляду одного і того ж питання двічі. Стверджує, що питання про надання позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою вже розглядалося, про що було ухвалено рішення від 25.04.2018 №3345-МР, яке є чинним. Крім того, за позицією скаржника, не може бути надано дозвіл на одно й ту саму ділянку кільком особам одночасно. Тому, оскільки дозвіл на розробку проекту землеустрою на спірну земельну ділянку вже надано іншій особі, відмова у наданні позивачці дозволу є обґрунтованою.
Позивачка скористалася своїм процесуальним правом та подала відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. 
Положеннями частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара. 
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
За змістом частини шостої шостою   статті 118 ЗК України   громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), (…) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою цієї норми передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Водночас, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення не містить обґрунтування, в чому саме проявляється невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також містобудівній документації.
Водночас, з урахуванням інформації, зазначеної в протоколі засідання постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології від 18.10.2018 №131, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що підставою для відмови слугувало те, що на зазначену земельну ділянку вже було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою учаснику АТО. 
Незважаючи на те, що зазначена вище обставина не була відображена відповідачем у змісті оскаржуваного рішення, суди надали їй правову оцінку та вказали на те, що діюче законодавство не містить заборони органам місцевого самоврядування видавати декілька дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо однієї й тієї земельної ділянки. Місцева рада не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку, а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості оскаржуваного у справі рішення.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах   (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року   №3-рп/2003).
Обраний у спірному випадку судами попередніх інстанцій спосіб захисту порушених прав позивачки відповідає справедливості й забезпечує ефективне поновлення ОСОБА_1 в правах.   
Колегія суддів вважає недоречними посилання скаржника в контексті спірних правовідносин на положення Закону України «Про звернення громадян» щодо недопустимості повторного розгляду одного і того ж питання, оскільки правовідносин, що виникають із земельних питань врегульовуються спеціальним законодавством. Крім того, посилаючись на наявність чинного рішення (№3345-МР від 25.04.2018) про відмову позивачці у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , відповідач не звернув увагу на те, що вказане рішення передувало прийняттю оскаржуваного у цій справі рішення. Існування рішення №3345-МР від 25.04.2018, на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення (від 19.12.2018 №4384-МР) не перешкоджало відповідачу повторно розглянути питання і прийняти рішення.
Інших обґрунтованих доводів, що спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій касаційна скарга відповідача не містить.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.05.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №480/930/19 залишити без змін 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          О. П. Стародуб 
                                                                                          В. М. Шарапа