ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

09 червня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 160/6617/20	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого - судді  Дурасової Ю.В. (доповідач),
        суддів:                          Божко Л.А., Лукманової О.М.,     
        секретар судового засідання Новошицька О.О. 
        за участю позивача ОСОБА_1 , 
                          представника позивача – Авдієнко О.А.,
                          представника відповідача – Кобзиста А.В.,
  розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури 
      на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.09.2020 року (головуючий суддя Юрков Е.О.)
        в адміністративній справі №160/6617/20 за позовом ОСОБА_1  до відповідача Прокуратури Дніпропетровської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,- 

ВСТАНОВИВ:
          
          Позивач, ОСОБА_1 , звернулась 18.06.2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до відповідача Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області, в якому просила: 
          - визнати протиправною бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку;
           - зобов`язати прокуратуру Дніпропетровської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 вихідну допомоги при звільненні в розмірі 22344,95 грн.
          В обґрунтування позову вказано, що позивачку було звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 ЗУ “Про прокуратуру”. Проте під час розрахунку не було здійснено виплату вихідну допомоги при звільненні, яка передбачена статтею 44 КЗпП України. Вказує, що така виплата не передбачена Законом України “Про прокуратуру”, проте враховуючи, що нормами спеціального закону не врегульовано таке питання, в даних правовідносинах підлягають застосуванню норми КЗпП України.
          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.09.2020 року позов задоволено:
          - визнано протиправною бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні в розмірі середньомісячного заробітку та зобов`язати прокуратуру Дніпропетровської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 вихідну допомоги при звільненні в розмірі 22 344,95 грн.
          Рішення суду першої інстанції обґрунтоване тим, що позивач звільнена на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 ЗУ “Про прокуратуру” (№ 1697-VII), однак положеннями трудового законодавства передбачені гарантії для працівника в разі звільнення за ініціативою роботодавця. Разом із тим, спеціальне законодавство, яким визначено порядок, умови, склад, розміри заробітної плати прокурорів, не врегульовує відносини, що пов`язані з виплатою вихідної допомоги при звільненні у випадку ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Тому згідно зі статтею 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Відтак, в такому разі застосуванню підлягають положення Кодексу законів про працю України.
          Дніпропетровська обласна прокуратура,  не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у позові відмовити.
          В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на службу в органах прокуратури, правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України регулюються Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-УІІ. За змістом ст. 4 Закону №1697-УІІ організація та діяльність органів прокуратури визначаються Конституцією України, цим та іншими Законами України.           На підставі ст. 3 Закону №1697-УІІ закріплено, що діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах: верховенства права; законності; прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.           Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019, який набрав чинності 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури. Згідно з п. 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Після надходження до прокуратури Дніпропетровської області рішення другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 №324 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки, наказом прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 № 390к її звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудового розслідування з 14.05.2020. Статтею 40 КЗпП України визначено випадки розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу. Пунктом 1 ч. 1 вказаної норми передбачено розірвання трудового договору у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників. Статтею 44 КЗпП України визначено перелік випадків припинення трудового договору, в яких здійснюється виплата вихідної допомоги. Зокрема, при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у п. 1 ч. 1 ст. 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку. При цьому Законом № 113-ІХ до ст. 40 КЗпП України внесено зміни, згідно з якими особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень ч. 2 цієї статті, ст.ст. 42, 42-1, ч.ч. 1-3 ст. 49-2, ст. 74, ч.З ст. 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. Такими законами, що регулюють статус прокурорів та відповідно мають статус спеціальних, є Закони №1697-VII та №113-ІХ. При цьому, Законом № 1697-УІІ не передбачено можливості виплати прокурору вихідної допомоги при звільненні його з займаної посади з підстав неуспішного проходження атестації. Вважає, що судом першої інстанції залишено поза увагою пріоритетність спеціального закону (Закону України «Про прокуратуру») перед нормами КЗпП України щодо звільнення окремих категорій працівників з підстав, визначених ч.1 ст.40 КЗпП. Трудове ж законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального закону не врегульовані спірні правовідносини або коли про застосування приписів трудового законодавства прямо йдеться у спеціальному законі. Тому вимога позивача щодо виплати вихідної допомоги в розмірі 22 344,95 грн. є необґрунтованою, тому така вимога задоволенню не підлягає.
          Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін. Посилається на те, що вихідна допомога є соціальною гарантією при звільненні працівника за ініціативою роботодавця, тому підлягає застосуванню при звільненні позивачки.
В судовому засідання представник відповідача свою позицію, викладену в апеляційній скарзі підтримав, просить рішення суду першої інстанції скасувати та відмовити в задоволенні позову.
Позивачка та представник позивачки проти апеляційної скарги заперечили, просять відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне. 
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 займала посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську області та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області.
Наказом прокуратури Дніпропетровської області № 390к від 30.04.2020 року, керуючись п.3 ч.1 ст.11 Закону України “Про прокуратуру”, п.п.2 п.19 розд.ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську область, управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Дніпропетровську області та слідчих регіональної прокуратури прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі підпункту 9 частини 1 статті 51 Закону України “Про прокуратуру” з 14 травня 2020 року.
Згідно довідки прокуратури Дніпропетровської області №18-679вих.20 від 14.05.2020 року на момент звільнення ОСОБА_1 вихідна допомога або інші виплати не виплачувались.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України,  Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-УІІ, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019, норми Кодексу законів про працю України (КЗпП України). 
Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.
Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.
частиною 6 статті 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Робота в органах прокуратури також є працею, що включає можливість заробляти собі на життя, праця, на яку особа вільно погоджується
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю.
Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені спеціальним Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
За приписами пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі: 
- ліквідації,
- реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, 
- скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Отже, вказаною нормою чітко передбачені підстави для звільнення прокурора.
При цьому, вказана норма не містить будь-яких зазначень щодо можливості звільнення прокурора за неуспішне проходження атестації.
Водночас, звільнення, що передбачені пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII  (ліквідація, реорганізація, скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) є звільненням за ініціативою роботодавця. 
Матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 звільнена саме на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що положення трудового законодавства (в тому числі й Кодексу законів про працю) не поширюються на правовідносини, що виникають при визначенні норм виплати заробітної плати прокурорів, порядку такої виплати, оскільки такі врегульовані спеціальним законодавством. 
Разом із тим, спеціальне законодавство, яким визначено порядок, умови, склад, розміри заробітної плати прокурорів, не врегульовує відносини, що пов`язані з виплатою вихідної допомоги при звільненні (яка є соціальною гарантією при звільненні за ініціативою роботодавця).
З цього приводу слід зазначити, що статтею 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
Відтак, в такому разі застосуванню підлягають положення Кодексу законів про працю України.
Статтею 1 Кодексу законів про працю України передбачено, що такий регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.
Так, приписами статті 44 КЗпП України встановлено, що при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38  і  39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Пунктом першим статті 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках: змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
В даному випадку позивачку було звільнено саме на підставі: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, що визначено у наказі про звільнення № 390к від 30.04.2020 року.
Вихідна допомога  - це грошова виплата працівникові, який  звільнений  з роботи не з власної ініціативи, яку виплачує роботодавець у випадках, передбачених законом або сторонами. Основним завданням  вихідної допомоги  є матеріальне забезпечення звільненого працівника в період пошуку ним нової роботи. 
Оскільки позивачку звільнено не з власної ініціативи, а на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII, то позивачка має право на соціальну гарантію у вигляді вихідної допомоги. 
Саме такий висновок щодо виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора з посади зазначений у Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року у справі №560/3971/19 адміністративне провадження №К/9901/15065/20.
Зокрема, у вказаній постанові Верховного Суду зазначено (п. 39), що Верховний Суд зробив висновок, що у день фактичного звільнення із займаної посади працівнику прокуратури належала до виплати вихідна допомога у розмірі середнього місячного заробітку. Відповідач   повинен був під час звільнення дотримуватись вимог чинного законодавства України, провести звільнення працівника у порядку, визначеному законом з виплатою всіх гарантованим законодавством коштів, в тому числі і вихідної допомоги.
Згідно із ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Колегія суддів апеляційної  не вбачає підстав для не застосування зазначеної норми.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, оскільки, матеріалами справи підтверджено, що відповідачем допущено протиправну дію щодо не нарахування та невиплаті ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку.
Доводи апеляційної скарги відповідача не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування. 
Дана справа є справою незначної складності, тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури – залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.09.2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
В силу п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України постанова може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня її прийняття шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 09.06.2021.
В повному обсязі постанова виготовлена 16.06.2021.  
   
Головуючий - суддя                                                                      Ю. В. Дурасова 

                               суддя                                                                      Л.А. Божко 

                               суддя                                                                      О.М. Лукманова