ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року 

м. Київ
справа № 522/15352/16-а
адміністративне провадження № К/9901/11470/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 07.12.2018 (суддя Бондар В.Я.) 
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2019 (колегія у складі суддів Лук`янчук О.В., Бітова А.І., Ступакової І.Г.)
у справі №522/15352/16-а 
за позовом ОСОБА_2 
до Виконавчого комітету Одеської міської ради 
треті особи - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Люстдорф 139/1"
про скасування рішення, -

І. РУХ СПРАВИ

1.          18.08.2016  ОСОБА_2 звернувся до Приморського районного суду міста Одеси з позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради про скасування рішення №328 від 24.09.2015 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , наданих управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради листом від 27.11.2014 для будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейну із знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд".
2.          Рішенням Приморського районного суду м.Одеси від 07.12.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2019, позов задоволено.
3.          22.04.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на зазначені вище судові рішення. 
4.          У касаційній скарзі скаржниця просила скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2019 відкрито провадження у справі. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 17.07.2014 ОСОБА_2 на праві приватної власності належить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0799 га, кадастровий номер: 5110136900:33:010:0027, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно Серія ЕАТ №304594 за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна: 409249151101.
7.          За наслідками розгляду звернення ОСОБА_2 про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за вказаною адресою 27.11.2014 Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради видало позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейну зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд.
8.          На замовлення ОСОБА_2 Центром НТТМ академії будівництва України 12.12.2014 розроблено проектну документацію будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 .
9.          04.03.2015 позивач отримав Технічні умови приєднання №17-15Пд до електричних мереж та електроустановок, а 14.07.2015 - Технічні умови №4142-29/1649 на приєднання будинку до централізованої системи водопостачання та водовідведення м.Одеси.
10.          12.08.2015 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №ОД 082152230729, а згодом 30.09.2016 - декларацію про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 142162742201.
11.          Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №328 від 24.09.2015 скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , надані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради листом від 27.11.2014.
12.          Підставою для прийняття цього рішення зазначено невідповідність містобудівних умов вимогам законодавства України, державним будівельним нормам, а також те, що замовником будівництва виконуються будівельні роботи, які не відповідають вихідним даним на проектування.
13.          Не погоджуючись з цим рішенням, ОСОБА_2 звернувся з позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач зазначає, що на підставі містобудівних умов та обмежень розпочав проектування та будівництво об`єкту, отримав необхідні дозвільні та інші документи. Тобто, на підставі містобудівних умов від 27.11.2014, на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (права на проектування та будівництво об`єкту), а самі рішення вичерпали свою дію фактом їх виконання.
15.          Позивач вважає, що містобудівні умови є ненормативним правовим актом органу місцевого самоврядування, тобто є актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом його виконання. Тому містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
16.          Відповідач позов заперечив. Вважає, що містобудівні умови не є ненормативним актом органу місцевого самоврядування. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на момент прийняття оскаржуваного рішення були чинними та свою дію не вичерпали, оскільки будівництво не завершено.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що рішення про надання містобудівних умов є ненормативним правовим актом, оскільки пов`язане з реалізацією позивачем його суб`єктивного права на забудову його власної земельної ділянки і не поширюється на інших суб`єктів, окрім ОСОБА_2 . 
18.          Суд визнав обґрунтованими посилання позивача на те, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їх виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. 
19.          Суд відхилив посилання виконкому Одеської міської ради на те, що містобудівні умови на момент прийняття оскаржуваного рішення були чинними та свою дію не вичерпали, оскільки на момент винесення спірного рішення Департаментом ДАБІ вже було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт. Тобто позивач вчинив дії щодо проектування об`єкта будівництва. 
20.          Суди, з посиланням на постанову Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №823/1550/17, звернули увагу, що відповідно до ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» однією з підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є їх невідповідність містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам та стандартам, які виявлені при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду уповноваженими особами. Отже, виконавчий комітет Одеської міської ради не мав повноважень на скасування містобудівних умов без перевірки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21.          В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 наводить такі доводи: 
А) позовну заяву подано ОСОБА_2 з пропуском строку звернення до суду. Копію рішення №328 від 24.09.2015 разом із позовом від 26.11.2015 по справі №815/6834/15 ОСОБА_2 отримав щонайменше 03.12.2015. Крім того, ОСОБА_2 про наявність спірного рішення було відомо 01.12.2015 в ході судового засідання у справі №815/4673/15. Поновлення строку звернення з позовом до суду у даній справі є порушенням принципу правової визначеності;
Б) необґрунтованим є висновок судів про те, що лист Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 27.11.2014, яким позивачу видано містобудівні умови, втратив чинність фактом його виконання, оскільки містобудівні умови є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника;
В) помилковим є висновок про відсутність повноважень виконавчого комітету Одеської міської ради на скасування містобудівних умов та обмежень. У рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009, на яке посилається ОСОБА_2 , зазначено про неможливість скасування органами місцевого самоврядування рішень ненормативного характеру після їх фактичного виконання. Втім, рішення про видачу містобудівних умов не було реалізоване на час його скасування, а тому орган місцевого самоврядування мав право та повноваження на його скасування.
22.          25.08.2020 надійшов відзив від Позивача. У відзиві Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення. Зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції правомірно було визнано протиправним рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №328 від 24.09.2015, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, та дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
24.          Правові та організаційні основи містобудівної визначені Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності".
25.          Відповідно до ч. 8 ст. 29 цього Закону, у редакції, що діяла на час прийняття рішення №328 від 24.09.2015, містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
26.          У той же час нормами Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час спірних правовідносин), не було визначено підстав для скасування містобудівних умов та обмежень після їх видачі.
27.          Водночас, відповідно до п. 6 ч. 12 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства ….
28.          У постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18.30 Верховний Суд сформулював правовий висновок:

"30. … містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.
31. Скасування ж рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку, які, як з`ясовано судами під час розгляду цієї справи, не проводились.
42. Таким чином, в контексті даних правовідносин, колегія суддів зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування може бути наслідком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду".

29.          У справі, що розглядається, суди встановили, що підставою для скасування виданих позивачу містобудівних умов слугувала їх невідповідність містобудівних умов вимогам законодавства України, державним будівельним нормам, а також те, що замовник будівництва виконує будівельні роботи, які не відповідають вихідним даним на проектування.
30.          Водночас, перевірка ДАБІ України в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду не проводилася.
31.          Що стосується повноважень виконкому скасовувати рішення управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, то за змістом статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
32.          Положенню частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" надано офіційне тлумачення Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 (далі - Рішення №7-рп/2009). Зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
33.          У постанові від 19.03.2021 у справі № 2240/2861/18, де поставала ця ж правова проблема, Верховний Суд зазначив:

"На підставі отриманих містобудівних умов та обмежень … позивач розпочав проектування об`єкту, уклав ряд договорів, отримав необхідні дозвільні та інші документи.
Таким чином, оскільки, на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, виконавчий комітет ради не мав права скасовувати цей акт.
Між тим, вказана обставина не унеможливлює оскарження містобудівних умов і обмежень у судовому порядку.
… Суд не вбачає підстав для обмеження тлумачення статті 3 Конституції України та статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» таким чином, що ці норми означають неможливість органів місцевого самоврядування скасовувати лише свої власні попередні рішення, але не рішення їх підпорядкованих структурних підрозділів, у випадках якщо ці рішення виконані, або на їх виконання скались певні правовідносини.
Таким чином, суд вважає, що гарантії стосовно неможливості органів місцевого самоврядування скасовувати попередні рішення, у випадках якщо ці рішення виконані, або на їх виконання скались певні правовідносини, стосуються не лише безпосереднього цих органів місцевого самоврядування, а також і підпорядкованих органів місцевого самоврядування".

34.          Застосовуючи ці висновки в контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що на підставі містобудівних умов позивачем розроблено проектну документацію будинку, згодом зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт. Тобто на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення, вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. З огляду на це, виконавчий комітет не мав права скасовувати містобудівні умови своїм рішенням.
35.          Щодо тверджень ОСОБА_1 про пропуск позивачем строку звернення до суду, встановленого статтею 99 КАС України, в редакції, чинній на час звернення з даним позовом, то Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції вже визнавав їх безпідставними, оскільки висновки щодо дотримання ОСОБА_2 строку звернення з позовом до суду висловлено Одеським апеляційним адміністративним судом в ухвалі від 17.05.2017, якою скасовано ухвалу Приморського районного суду м.  Одеси від 08.02.2017 про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропущенням строку звернення до суду. Подані повторно до суду першої інстанції клопотання ОСОБА_1 та ОСОБА_3 про залишення позову без розгляду не обґрунтовано посиланням на нові докази, а тому ухвалою від 24.04.2018 їх правомірно залишено без задоволення.
36.          Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
37.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
38.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
39.          До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
40.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
41.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 

42.          Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 07 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року у справі №522/15352/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб