ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 560/3160/20
адміністративне провадження № К/9901/13209/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 
до Хмельницької міської ради, Виконавчого комітету Хмельницької міської ради
про визнання протиправним та нечинним пункту 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань громадян
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Білої Л.М., суддів Гонтарука В. М., Курка О. П.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Хмельницької міської ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним пункт 1.1 Розділу 1 Порядку  розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.
Позов обґрунтовувався тим, пункт 1.1 розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 є протиправним, оскільки суперечить частині шостій статті 118 Земельного кодексу України, якою прямо заборонено вимагати від заявників подання документів, які не передбачені цією статтею.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року позов задоволено повністю.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а тому пункт 1.1 додатку до рішення 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27 лютого 2013 року "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель" є протиправним, оскільки суперечить частині шостій статті 118 Земельного кодексу України, якою чітко визначено перелік документів, які повинен подати заявник.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року апеляційну скаргу Хмельницької міської ради задоволено, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Хмельницька міська рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали послідовність реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що саме з метою забезпечення принципу належного урядування Хмельницькою міською радою було прийнято пункт 1.1 додатку до рішення 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27 лютого 2013 року "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель", який містить перелік графічних матеріалів, обов`язкова наявність яких встановлена статтею 118 Земельного кодексу України. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його прийнятими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На підтвердження своїх доводів, у касаційній скарзі відповідач вказує на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, які встановлюють порядок розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також містять виключні підставі для відмови у наданні такого дозволу компетентним органом.
Посилається скаржник і на неправильне застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин положень статті 161-1 Земельного кодексу України, які визначають повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Скаржник зазначає, що Земельним кодексом України передбачена послідовна та узгоджена процедура безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, яка не потребує уточнень підзаконними нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування.
Позиція, яку займає суд апеляційної інстанції фактично означає, що заінтересована особа двічі повинна замовляти документацію із землеустрою: спочатку для поверхневої перевірки дотримання вимог законодавства, а згодом для детальної перевірки дотримання вимог того ж законодавства.
Крім того, скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не враховано під час розгляду справи висновків Верховного Суду щодо норм права у подібних правовідносинах за подібних обставин, викладених у постановах від 26 березня 2020 року у справі №815/3054/14 та від 8 вересня 2020 року у справі №806/2983/17.
Також скаржник вважає, що при вирішенні правової проблеми у цій справі необхідно застосувати позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 17 жовтня 2018 року у справі №380/624/16-ц та від 29 вересня 2020 року у справі №688/2908/16-ц.
Позиція інших учасників справи
13 травня 2021 року до суду надійшов відзив Хмельницької міської ради на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 14 квітня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №560/3160/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 24 червня 2021 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 29 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької міської ради із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га за рахунок земель комунальної власності на території Хмельницької міської ради за адресою АДРЕСА_1 .
Разом із клопотанням як додатки подано: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копія паспорту громадянина України.
Зазначене клопотання зареєстроване відповідачем 3 березня 2020 року за вх. № Б-22736-20.
Листом від 17 березня 2020 року № Б-22736-20 відповідач повідомив позивачу, що згідно зі  статтею 118 Земельного кодексу України  та враховуючи рішення 23-ої сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року № 31 для винесення на розгляд сесії міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ОСОБА_1 необхідно подати клопотання, а також графічні матеріали, які повинні бути виготовлені на замовлення заявника суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, а саме: - план меж земельної ділянки або кадастровий план земельної ділянки з відображенням зон обмежень, обтяжень, сервітутів - у випадку їх наявності, погоджений із суміжними землевласниками та землекористувачами; - каталог координат земельної ділянки; - документи, які підтверджують право власності заявника на будинок, будівлю або споруду - у випадку наявності їх на відповідній земельній ділянці.
Не погоджуючись з отриманою відповіддю та вважаючи останню фактичною відмовою у наданні земельної ділянки, відповідач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року та рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року, скасоване вказаною постановою суду апеляційної інстанції, не відповідає, з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України  передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Частиною першою статті 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з положеннями  статті 144 Конституції України  органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
Відповідно до  частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Положеннями статті 12 Земельного кодексу України передбачені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Як вбачається з матеріалів справи, предметом розгляду у цій справі є пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.
Тому суди попередніх інстанцій у межах судового контролю, з урахуванням вимог статті 2 КАС України, повинні були першочергово визначити правову природу такого рішення.
Відповідно до  статті 4 КАС України  нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі №807/150/16 та від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у  рішеннях Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001  у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), , від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості акта є коло суб`єктів, на який він поширюється.. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). 
Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.
Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.
Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016).
Порядок розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затверджений рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарської діяльності. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуваний Порядок має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.
У зв`язку із наведеним колегія суддів доходить висновку, що Порядок розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затверджений рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, є нормативно-правовим актом.
Статтею 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному  частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97 та «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Відповідно до частини першої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення  суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.
Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акта фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі №807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17 та від 7 червня 2021 року у справі № 296/10605/16-а.
На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями, на відповідність критеріям визначеним  частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
Таким чином, у справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Хмельницької міської ради, й не дотримався особливої процедури розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було, а також всупереч вимогам частини восьмої статті 264 КАС України розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження. При цьому суд апеляційної інстанції на вказані порушення судом першої інстанції норм процесуального права не звернув увагу.
Вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.
Як зазначається у  рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012,  Конституція України  гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у  частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011  року № 13-рп/2011).
Відповідно до  частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до  статті 353 КАС України  є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Колегія суддів також враховує, що  стаття 2  та  частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам. Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Зазначений засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 28 березня 2018 року в справі № 705/552/15-а.
Конституційний Суд України в своєму  рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003  зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у  Міжнародному пакті про громадянські  та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Так,  статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту)  передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в  цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (заява № 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов`язання за цим положенням. Межі обов`язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за  статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа, заява № 30210/96).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини другої  статті 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування без урахування особливостей, встановлених статтями 264-265 КАС України, без дотримання принципу офіційного з`ясування обставин у справ, то відповідно до статті 353 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. При цьому суд не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню міськради та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідатиме вимогам статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями  242,  341,  345,  349,  353,  355,  356,  359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          Н.В. Коваленко
                                                                                          В.М. Шарапа