ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2021 року 

м. Київ
справа № 807/784/17
адміністративне провадження № К/9901/48992/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 (суддя Рейті С.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018 (колегія у складі суддів Шинкар Т.І., Пліша М.А., Глушка І.В.)
у справі №807/784/17 
за позовом Ужгородської місцевої прокуратури 
до Ужгородської міської ради, 
треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
про скасування рішення в частині.

І. РУХ СПРАВИ

1.          26.06.2017 Ужгородська місцева прокуратура звернулася з позовом до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , просила визнати незаконним та скасувати п.1.3 рішення 9 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 за №524 в частині надання ОСОБА_1 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 з подальшою передачею її у власність.
2.          Протокольною ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.09.2017 із занесенням у журнал судового засідання як третю особу на стороні позивача залучено ОСОБА_2 .
3.          Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.11.2017, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018, позов задоволено.
4.          25.04.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга третьої особи на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.11.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018. 
5.          Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2018 відкрито провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07.10.2016 ОСОБА_1 звернувся до Ужгородської міської ради із заявою щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу загальною площею 0,0061 га, яка розташована по АДРЕСА_1 , з наступною передачею у власність.
7.          Рішенням ІХ сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 №524 "Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" учасникам бойових дій (в тому числі учасникам АТО) надано дозвіл на підготовку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з подальшою передачею їх у власність, зокрема відповідно до п.1.3 вказаного рішення громадянину ОСОБА_1 надано дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 .
8.          Під час вивчення Ужгородською місцевою прокуратурою стану дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності розпорядження Ужгородською міською радою земельними ділянками на території міста Ужгород встановлено, що Рішенням ІХ сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 №524 дозвіл ОСОБА_1 надано за рахунок території, на якій згідно з генеральним планом м. Ужгород та планом зонування, затвердженим Рішенням І сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 10.03.2016 №119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено.
9.          Вважаючи, що надання дозволу на розміщення гаражу без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України, Ужгородська місцева прокуратура звернулася з позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскарженим рішенням ОСОБА_1 було надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів за рахунок території, на якій згідно генерального плану міста Ужгород та плану зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 10.03.2016 № 119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено. Таким чином, розміщення на цій земельній ділянці гаражу не передбачено генеральним планом міста, як переважних видів забудови, та надання дозволу на його розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України.
11.          Відповідач вважав позовні вимоги безпідставними, зважаючи на те, що рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Отже, його скасування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки. Захист порушеного права у разі набуття прав власності на земельну ділянку або укладення договору оренди юридичною або фізичною особою має вирішуватись за нормами цивільного законодавства. 
12.           ОСОБА_2 та його представник позовні вимоги прокуратури підтримали, просили позов задовольнити. Пояснили, що оспорюваним рішенням порушено їх права, свободи, інтереси та обов`язки. Так, згідно Свідоцтва про право власності на нерухоме майно та державного акту на право власності на землю ОСОБА_2 є власником банного комплексу та земельної ділянки, яка межує з ділянкою, яка виділена спірним рішенням. Відповідно до проекту банного комплексу, побудова гаражу перекриватиме центральний вхід у кафе-бар, що не відповідатиме протипожежним нормам щодо відстані між будівлями. 
Звернули увагу, що ОСОБА_2 , як власник суміжної ділянки, не погоджував межі земельної ділянки, про що ним подано відповідне звернення до прокуратури.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що дозвіл на відведення земельної ділянки відбувся за рахунок території, на якій відповідно до генерального плану міста Ужгорода та плану зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання відповідача від 10.03.2016 за №119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено. 
Таким чином, розміщення на цій земельній ділянці індивідуальних гаражів не передбачене генеральним планом міста і надання дозволу на їх розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України. 
Враховуючи вищевикладене, рішення відповідача від 22.12.2016 за № 524 (в частині, що оскаржується) порушує права територіальної громади міста Ужгорода на врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14.          Третя особа не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також мало місце порушення норм матеріального та процесуального права. 
15.          Скаржник заявляє, що на момент пред`явлення позову рішення 1 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 10.03.2016 №119 "Про затвердження містобудівної документації" в частині затвердження генерального плану (коригування) м. Ужгорода та плану зонування території уже було скасоване постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07.03.2017 у справі №308/2555/16-а. Отже, було відновлено дію попереднього генерального плану, відповідно до якого по АДРЕСА_1 визначено основні типи зон схеми зонування Ж-3 та Ж-4 (житлові зони). 
16.          Відповідно до п. 5.10 ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2001 житлові зони містять території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об`єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об`єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на оточуюче середовище.
17.          29.05.2018 надійшов відзив від Ужгородської місцевої прокуратури. Зазначає, що даний спір є публічно-правовим, належить до компетенції адміністративних судів. При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, отже речове право з прийняттям рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не виникає. Також зазначає, що підставою позову є саме порушення порядку процедури передачі земельної ділянки у власність.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, та дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення.
19.          Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
20.          Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на статтю 131-1 Конституції України, відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення Ужгородської міської ради.
21.          Однак, Суд не погоджується з такими доводами позивача з огляду на таке.
22.          Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
23.          Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.
24.          Проте постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п. 2)
25.          Згодом, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 "Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
26.          Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.
27.          Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
28.          Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
29.          Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
30.          Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 14.12.2020 у справі №802/207/17-а.
31.          Суд звертає увагу, що до суду з даним позовом прокурор звернувся в червні 2017 року, тобто після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
32.          Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
33.          Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
34.          Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
35.          Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
36.          Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
37.          Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
38.          Зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
39.          Як зазначалось, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань. 
40.          Разом з цим, на думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача з огляду на таке.
41.          Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
42.          Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
43.          У справі, що розглядається, підставою для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції. 
44.          Разом з тим, Судом встановлено, що забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено саме на Держгеокадастр.
45.          Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
46.          Натомість, в даному випадку прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу.
47.          Прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки з матеріалів справи вбачається, що фактично позов подано в інтересах ОСОБА_3 , як власника земельної ділянки, що межує із земельною ділянкою, що виділена спірним рішенням, а не держави.
48.          Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. 
49.          Відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
50.          У статті 108 КАС України (у редакції, що діяла на час вирішення справи) передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України у редакції, що діяла на час вирішення справи).
51.          Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
52.          Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
53.          Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).
54.          Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі №826/15794/17.
55.          За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
56.          Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у ст. 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст. 238, 240 цього Кодексу.
57.          Ураховуючи наведене, зважаючи на надані КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року у справі №807/784/17 скасувати.
Позовну заяву Ужгородської місцевої прокуратури залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб