ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
17 травня 2021 року           справа №360/5061/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Сіваченка І.В., Ястребової Л.В.,
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Скворцової Алли Юріївни, що діє в інтересах   ОСОБА_1 на ухвалу  Луганського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі  №360/5061/20 (головуючий І інстанції Петросян К.Є.)   за позовом Скворцової Алли Юріївни в інтересах   ОСОБА_1 до Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області, Комісії з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області про скасування рішення, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                         ВСТАНОВИВ:

Адвокат Скворцова А.Ю. звернулася до суду з цим позовом в інтересах ОСОБА_1 , в якому, з урахування уточнених позовних вимог (а.с.121-122),  просила:
-визнати протиправними та скасувати рішення Комісії з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районне державної адміністрації Луганської області про відмову ОСОБА_1 , в наданні грошової допомоги для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру, яка виникла у вересні-жовтні 2020 року на території Луганської області з резервного фонду державного бюджету, викладені у протоколі засідання комісії з надання одноразової грошової допомоги з рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області №10 від 23.11.2020 та протоколі засідання комісії з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області №16 від 24.12.2020;
- зобов`язати Комісію з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області прийняти рішення про надання (виплату) матеріальної грошової допомоги позивачу в розмірі, встановленому Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2020 року № 1269- р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету»;
- зобов`язати Станично-Луганську районну державну адміністрацію Луганської області надати (виплатити) матеріальну грошову допомогу позивачу в розмірі, встановленому Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2020 року № 1269-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету».
В обґрунтування позову зазначено, що  позивач була власником житлового будинку, який було зруйновано 30.09.2020 внаслідок надзвичайної ситуації (пожежі), що виникла на території Луганської області у вересні-жовтні 2020 року.
Комісією з обстеження житла, зруйнованого внаслідок надзвичайної ситуації військово-цивільної адміністрації сіл Нижня Вільхова, Верхня Вільхова, Малинове, Плотина та Пшеничне Станично-Луганського району Луганської області складено акт обстеження житла, зруйнованого (пошкодженого) внаслідок надзвичайної ситуації № 1 від 19.10.2020 та довідку від 1.10.2020 № 1 про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, відповідно до висновків яких житло є зруйнованим.
06.11.2020 на підставі акту обстеження житла, зруйнованого (пошкодженого) внаслідок надзвичайної ситуації № 1 від 19.10.2020 позивачем зареєстровано припинення права власності у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Листом Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області повідомлено позивача, що Комісії з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області доручено забезпечити розгляд документів щодо надання грошової допомоги за рахунок коштів, виділених з резервного фонду державного бюджету для проведення невідкладних (першочергових) заходів з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, яка виникла у вересні-жовтні 2020 року на території Луганської області.
Крім того, представника позивача  повідомлено, що Комісією прийнято рішення про відмову в наданні грошової допомоги для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру, яка виникла у вересні-жовтні 2020 року на території Луганської області з резервного фонду державного бюджету на підставі заяви та доданих до неї документів.
Відповідач заперечував проти задоволення позову та зазначив, що вивченням пакету документів, поданого на розгляд комісії позивачем, встановлено, що позивач є власницею житлового будинку, з приводу руйнування якого вона й звертається за наданням грошової допомоги. В той же час, позивач фактично проживає/перебуває у м. Луганськ (тимчасово непідконтрольна територія) за іншою  адресою, ніж зруйноване житло.
Зазначене свідчить, що позивач на час надзвичайної події, проведення огляду житлового будинку та розгляду її заяви про надання грошової допомоги, на території населеного пункту, в якому розташовано зруйнований будинок, не проживала.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року закрито провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Не погодившись з судовим рішенням, представник позивача звернулася з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просила скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Судом першої інстанції помилково ототожнено поняття «шкода» у розмінні цивільного законодавства і «матеріальна грошова допомога», яку виділено Урядом постраждалому населенню для забезпечення створення належних умов проживання. 
Між тим, позивач  звертався до суду не з вимогами про відшкодування шкоди, а про скасування рішення, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дій.
Отже, суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що між позивачем і відповідачем виник приватний спір, який випливає не з публічно-правових, а з цивільних правовідносин.
Сторони про дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає заяву у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 є внутрішньо переміщеною особою, фактичне місце проживання: АДРЕСА_1 (а.с.15-18).
ОСОБА_1 була власником житлового будинку АДРЕСА_2 , який було зруйновано 30.09.2020 внаслідок надзвичайної ситуації (пожежі), яка виникла на території Луганської області у вересні-жовтні 2020 року.
19.10.2020 комісією з обстеження житла, зруйнованого внаслідок надзвичайної ситуації військово-цивільної адміністрації сіл Нижня Вільхова, Верхня Вільхова, Малинове, Плотина та Пшеничне Станично-Луганського району Луганської області складено акт обстеження житла, зруйнованого (пошкодженого) внаслідок надзвичайної ситуації № 1 від 19.10.2020 та довідку від 1.10.2020 № 1 про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, відповідно до висновків яких житло є зруйнованим.
06.11.2020 на підставі акту обстеження житла, зруйнованого (пошкодженого) внаслідок надзвичайної ситуації № 1 від 19.10.2020 позивачем зареєстровано припинення права власності у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Рішенням Комісії з надання одноразове грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області, оформленим протоколом №10 від 23.11.2020 та №16 від 24.12.2020 позивачу відмовлено в наданні грошової допомоги для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру, яка виникла у вересні-жовтні 2020 року на території Луганської області з резервного фонду державного бюджету.
Суд першої інстанції, закриваючи провадження по справі, виходив з того, що дії та/або бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо виплати вищезазначеної грошової допомоги можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства. Таким чином, спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки захисту підлягає порушене цивільне право.
Оцінка суду.
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
З огляду на положення  пункту 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг .
На підставі пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, до юрисдикції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. 
Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.    
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Як свідчать матеріали справи, позивач є постраждалою особою від надзвичайної ситуації - пожежі.
На підставі пункту 24 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) надзвичайна ситуацією є обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.
Згідно пункту 20 частини другої статті 19 КЦЗ України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту віднесено забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги.
За пунктом 6 частини першої статті 21 КЦЗ України громадяни України мають право, зокрема, на соціальний захист та відшкодування відповідно до законодавства шкоди, заподіяної їхньому життю, здоров`ю та майну внаслідок надзвичайних ситуацій або проведення робіт із запобігання та ліквідації наслідків.
Частиною першою статті 84 КЦЗ України визначено, що постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації є особа, якій заподіяно моральну, фізичну або матеріальну шкоду внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків.
Відповідно до положень частин другої - четвертої вказаної статті цього Кодексу заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації включають, зокрема: надання (виплату) матеріальної допомоги (компенсації).
Заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок, зокрема, коштів державного та місцевих бюджетів.
Надання невідкладної допомоги постраждалим може здійснюватися за рахунок коштів резервних фондів державного та місцевих бюджетів відповідно до рівня надзвичайної ситуації, а також матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
На підставі частин восьмої та дев`ятої статті 86 КЦЗ України постраждалі, яким виплачено грошову компенсацію за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок), житлом за рахунок держави не забезпечуються.
Забезпечення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання.
Вказані норми КЦЗ України свідчать, що виплата постраждалому грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) внаслідок надзвичайної ситуації здійснюється органом місцевого самоврядування за кошти, зокрема, місцевого та державного бюджетів, за умови добровільної передачі цим постраждалим зруйнованого або пошкодженого житла органу місцевого самоврядування.
Згідно частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника цих правовідносин. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений для сфери приватноправових відносин.
Отже,  не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи.
Таким чином, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Такий правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 18.04.2018 у справі № 607/10615/15-а та від 04 березня 2020 року у справі  № 360/162/19.
Наведене спростовує доводи представника позивача про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства,  оскільки позивач  звертався до суду не з вимогами про відшкодування шкоди, а про скасування рішення, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дій.
Конституційний Суд України в Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Органи місцевого самоврядування можуть бути як суб`єктами приватних правовідносин, так і суб`єктами публічних правовідносин. Причому правовий статус державних чи місцевих органів влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового характеру (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.
Зазначену правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 14.03.2018 по справі № К/9901/5888/18 (363/2449/14-а).
В цій справі спір виник внаслідок відмови Комісії з надання одноразової грошової допомоги за рахунок коштів районного бюджету Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області прийняти рішення щодо отримання в подальшому від органу місцевого самоврядування грошової компенсації за пошкоджене внаслідок надзвичайної ситуації житло.
З огляду на визначене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що дії та/або бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо виплати такої компенсації можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства.
Таким чином, спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки захисту підлягає порушене цивільне право, тому він не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження по справі, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 належить розглядати в порядку цивільного судочинства. 
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування  ухвали суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями  308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                             ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Скворцової Алли Юріївни, що діє в інтересах   ОСОБА_1 на ухвалу  Луганського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі  №360/5061/20 - залишити без задоволення.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі  №360/5061/20 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 17 травня  2021 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено 17 травня 2021 року.

Головуючий суддя                                                                                 І.Д. Компанієць

Судді                                                                                                  І.В. Сіваченко

                                                                                                                  Л.В. Ястребова