ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 460/2903/20
адміністративне провадження № К/9901/704/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Мельник -Томенко Ж.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року (суддя: Недашківська К.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року (судді: Ільчишин Н.В., Гуляк В.В., Святецький В.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання бездіяльності протиправною, скасування наказу, зобов`язання вчинення певних дій,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
-          визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо невиконання вимог Закону України «Про державну службу» при поновленні позивача на посаді начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області щодо неповідомлення про зміну істотних умов державної служби: умов оплати праці, посадових обов`язків, зміни належності посади до певної категорії посад, не вирішення питання присвоєння рангу державного службовця з урахуванням строку поновлення трудових відносин;
-          скасувати наказ Міністерства юстиції України від 24 лютого 2020 року №775/к «Про поновлення»;
-          зобов`язати Міністерство юстиції України вчинити дії, передбачені законом, у зв`язку з поновленням позивача на державній службі на посаді начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у рівненській області щодо повідомлення про зміну істотних умов державної служби: умов оплати праці, посадових обов`язків, зміни належності посади до певної категорії посад, не вирішення питання присвоєння рангу державного службовця з урахуванням строку поновлення трудових відносин.
В обґрунтування позову вказувала, що після поновлення на посаді за рішенням суду, відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо неповідомлення її про зміну істотних умов державної служби, а саме: умов оплати праці, посадових обов`язків, зміни належності посади до певної категорії посад, не вирішення питання присвоєння рангу державного службовця з урахуванням строку поновлення трудових відносин, що, на переконання позивача, є порушенням норм Закону України «Про державну службу». Позивач вказує, що позовна вимога про скасування наказу Міністерства юстиції України від 24 лютого 2020 року №775/к «Про поновлення» є способом захисту порушених прав, а не предметом спору, адже цей наказ не оскаржується щодо неправомірності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року у задоволенні позову відмовлено. 
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що спірна бездіяльність Міністерства юстиції України стосується періоду, що настав після винесення наказу №775/к про поновлення позивача на роботі та охоплюється визначення «проходження публічної служби», а скасування наказу № 775/к не призведе до відновлення порушених прав та захисту інтересів позивача, відповідно у даному випадку має місце невідповідність обраного позивачем способу захисту порушеного права.  
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач заперечила на доводи відповідача щодо не належного відповідача і відповідно до статі 47 КАС України у суду першої інстанції відсутній обов`язок щодо залучення другого відповідача (а.с. 66-70).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Позивач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суддів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Скаржник наводить доводи, аналогічні його позовній заяві та апеляційній скарзі на рішення суду першої інстанції. Зокрема, наголошує, що судами попередніх інстанцій порушені норми статті 43 Закону України «Про державну службу», адже відповідач письмово не повідомив державного службовця не пізніш як за 30 календарних днів до зміни істотних умов державної служби при виданні наказу Міністерства юстиції України від 24 лютого 2020 року № 775/к.
Також вказує на те, що відмова його від залучення другого відповідача, а саме Головного територіального управління юстиції у Рівненській області не позбавляє суд можливості/права залучити другого відповідача, коли суд з`ясував, що відповідати за позовом повинен інший суб`єкт владних повноважень, а підстав для задоволення позову до відповідача, якого вказав позивач, відсутні. 
Позиція інших учасників справи.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Мельник -  Томенко Ж.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2021 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом Міністерства юстиції України від 03 червня 2015 року №1797/к позивача звільнено з посади начальника Управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Рівненській області відповідно до пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України.
Підставою для видання цього наказу зазначено попередження про вивільнення, заяву про відмову від запропонованих посад позивача та лист Головного територіального управління юстиції у Рівненській області від 28 травня 2015 року №07-4/1007.
Зазначений наказ Міністерства юстиції України від 03 червня 2015 року №1797/к оголошено наказом Головного територіального управління юстиції у Рівненській області від 03 червня 2015 року № 365/04/к «Про звільнення позивача», в якому зазначено вважати останню звільненою з посади начальника Управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Рівненській області від 03 червня 2015 року. 
Не погоджуючись із зазначеними наказами, позивач звернулась до суду з позовом у справі № 817/1828/15.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року у справі № 817/1828/15 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України № 1797к від 03 червня 2015 року. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції у Рівненській області № 365/04/к від 03 червня 2015 року. Поновлено позивача на посаді начальника Управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Рівненській області. Стягнуто з Головного територіального управління юстиції в Рівненській області на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 15140,00 грн. В решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано накази Міністерства юстиції України № 1797к від 03 червня 2015 року та Головного територіального управління юстиції у Рівненській області № 365/04/к від 03 червня 2015 року. Поновлено позивача на посаді начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області. Стягнуто з Головного територіального управління юстиції в Рівненській області на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 15140,00грн.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 жовтня 2016 року постанову суду апеляційної інстанції залишено без змін. 
На підставі ухвали Вищого адміністративного суду України від 06 жовтня 2016 року, постанови Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року, постанови Рівненського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року у справі № 817/1828/15 Міністерством юстиції України видано наказ «Про поновлення» від 21 лютого 2020 року № 775/к, яким позивача з 04 червня 2015 року поновлено на посаді начальника управління Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області (а.с. 9).
19 березня 2020 року позивач звернулася до голови ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Рівненській області із заявою про надання оплачуваної відпустки, де зазначила про те, що 19 березня 2020 року її ознайомлено з наказом № 775/к, проте не повідомлено про умови оплати праці, присвоєний ранг держслужбовця та посадові повноваження (а.с. 10).
Головою ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Рівненській області винесено наказ «Про присвоєння рангу державного службовця ОСОБА_1 » від 19 березня 2020 року №22/03/к, яким позивачу присвоєно 6 (шостий) ранг державного службовця в межах категорії «Б» посад державної служби з 01 травня 2016 року (а.с. 13).
Головою ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Рівненській області позивачу надано відповідь від 30 березня 2020 року № 25/59-0-34-20/09 про те, що їй встановлено посадовий оклад у розмірі 8450 грн., надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 50 відсотків посадового окладу, присвоєний 6 (шостий) ранг державного службовця в межах категорії «Б» посад державної служби з 01 травня 2016 року відповідно до наказу від 19 березня 2020 року № 22/03-к «Про присвоєння рангу державного службовця». 
Позивач вважає, що після винесення Міністерством юстиції України Наказу від 24 лютого 2020 року «Про поновлення» № 775/к та при ознайомленні з ним, їй не було повідомлено про умови праці, посадові повноваження, присвоєння рангу державного службовця та умови проходження служби, що є протиправною бездіяльністю відповідача та порушує права позивача, як державного службовця, а тому звернулася до суду. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Міністерство юстиції України, виконуючи рішення суду у справі № 817/1828/15 видало наказ від 24 лютого 2020 № 775/к, яким позивача з 04 червня 2015 року поновлено на посаді начальника управління Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Рівненській області. 
Суди попередніх інстанцій встановили, що питання щодо повідомлення про зміну умов оплати праці, посадових обов`язків, зміни належності посади до певної категорії посад, відноситься до повноважень Головного територіального управління юстиції у Рівненській області, а не до Міністерства юстиції України, посилаючись на частину 4 статті 43 Закону України «Про Державну службу» № 889-VIII.
За висновками судів попередніх інстанцій у даному випадку відповідач не допускав протиправної бездіяльності щодо неповідомлення про зміну умов оплати праці, а тому вказана позовна вимога є необґрунтованою.
Також суди вказали, що питання щодо присвоєння позивачу рангу державного службовця після поновлення на посаді не відносилося до повноважень Міністерства юстиції України на момент поновлення, і як свідчать матеріали справи, ранг позивачу було присвоєно наказом Головного територіального управління юстиції у Рівненській області від 19 березня 2020 року № 22/03/к на підставі пункту 10 Порядку присвоєння рангів державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 306.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Приписами частини третьої статті 48 КАС України визначено, що у разі якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина четверта статті 48 КАС України).
Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні. 
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача. При цьому, заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції
Отже визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів .
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір по суті позовних вимог, не з`ясував хто є належним відповідачем у цій справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі співвідповідача. 
Також суд апеляційної інстанції помилково зазначив, що у суду першої інстанції не має обов`язку залучення другого відповідача.
Водночас колегія суддів ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.
Таким чином, висновки суду попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень без залучення співвідповідача є передчасними, адже суди встановили, що питання про зміну умов оплати праці, посадових обов`язків, зміни належності посади до певної категорії посад та присвоєння позивачу рангу державного службовця після поновлення на посаді відноситься до повноважень Головного територіального управління юстиції у Рівненській області, який не залучений до участі у справі у якості другого відповідача або співвідповідача.
Разом з тим, судова колегія вважає доречними доводи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій не замінили відповідача особою, до компетенції якого, на думку суду, входить вчинення протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, для продовження розгляду. 
Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, згідно з пунктом четвертого частини третьої статті 353 КАС України, є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги позивача та скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Під час нового розгляду справи у цій частині суду першої інстанції необхідно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові мотивів і визначити належного відповідача.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року скасувати.
Направити справу на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.Г. Загороднюк 

судді                                                                                           Л.О. Єресько 

                                                                                          Ж.М. Мельник - Томенко