ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
12 травня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/32/21
Провадження № 11-81заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В. 
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/32/21 за позовом  ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною, стягнення майнової і моральної шкоди
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року (суддя-доповідач Уханенко С. А.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.            У лютому 2021 року    ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності щодо виконання рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, стягнення майнової шкоди в розмірі 509 130 грн та моральної шкоди в розмірі 200 000 грн.
2.             Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що Верховна Рада України допускає протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу після прийняття Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, яким визнано неконституційним скасування пільг, установлених Законом України від 28 лютого 1991 року № 796-XI «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», не приймає відповідні законодавчі акти з метою повернення пільг особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Вважає, що такою бездіяльністю відповідача йому завдано майнову шкоду у вигляді неотриманої із 17 липня 2018 року щомісячної пенсії в розмірі не менше ніж одинадцять мінімальних пенсій за віком, а також моральну шкоду через втрату віри у справедливість та законність, втрату душевного спокою, погіршення стану здоров`я. 
3.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом  ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.             Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції,  ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року та задовольнити його позов до Верховної Ради України в повному обсязі. 
5.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 березня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 .
6.            26 березня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому останній підтримує висновки суду першої інстанції та просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року - без змін.
7.            Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 05 квітня 2021 року справу № 9901/32/21 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
Висновки суду першої інстанції
8.            Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено в правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
9.             Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, а відтак спір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
10.         Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
11.         На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року щодо відмови у відкритті провадження у справі винесена судом першої інстанції незаконно, безпідставно, з маніпуляцією нормами права та всупереч вимогам Конституції України та КАС України.
12.         Скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що незаконні, на його думку, дії та бездіяльність Верховного Ради України у виді злісного невиконання Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року не є публічно-правовим спором.
Водночас вважає, що цей спір не лише публічно-правовий, а й є злочином відповідно до статті 382 Кримінального кодексу України.
13.          ОСОБА_1 зазначає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції прийнято всупереч вимогам частини четвертої статті 22 та пункту 2 частини першої статті 266 КАС України, на які посилався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, відмовляючи у відкритті провадження у справі № 9901/32/21.
14.         Крім того, скаржник звертає увагу на те, що предметом цього публічно-правового спору є бездіяльність та незаконні дії Верховної Ради України, які порушили його права, свободи та інтереси як громадянина України, а також права, свободи та інтереси інших громадян України.
15.          ОСОБА_1 зазначає, що частина третя статті 8 та стаття 55 Конституції України гарантує йому право на звернення до суду за захистом порушених прав, а стаття 151-2 Основного Закону зобов`язує всіх виконувати Рішення Конституційного суду України, що стосується також і Верховної Ради України.
Позиція відповідача щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
16.         У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що, на його думку, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, приймаючи оскаржувану ухвалу, дійшов правильного висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги у справі № 9901/32/21 стосуються законотворчої діяльності Верховної Ради України, під час здійснення якої відповідач не здійснює публічно-владних управлінських функцій.
17.         Крім того, відповідач зазначає, що оскільки позов ОСОБА_1 не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, то і вимоги скаржника про відшкодування шкоди не можуть бути розглянуті адміністративним судом.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
18.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в апеляційній скарзі та у відзиві на неї, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 з таких мотивів.
19.         Частиною третьою статті 8 Конституції України встановлено, що норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
20.         Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21.         Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
22.         Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
23.         Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
24.         Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25.         Частиною другою статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
26.         Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини першої цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
27.         Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
28.         Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 9901/757/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19).
Щодо змісту спірних правовідносин у цій справі
29.         Відповідно до частини першої статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
30.         Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
31.         Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які відповідно до КАС України можуть бути предметом оскарження.
32.         Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні управлінські повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність Верховної Ради України.
33.         Як слідує з матеріалів справи, предметом цього спору є бездіяльність відповідача щодо приведення положень законодавства України у відповідність до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.
34.         У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 зазначено, що, «рішення Конституційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Обов`язок виконання рішення Конституційного Суду України є вимогою Конституції України (частина друга статті 150), яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів (частина друга статті 8)».
35.         Згідно із частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» у разі необхідності Конституційний Суд України має право визначити у своєму рішенні порядок і строки його виконання та покласти на відповідні державні органи обов`язок забезпечити це виконання. У  Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 вказано, що «додаткове визначення у рішеннях, висновках Конституційного Суду України порядку їх виконання не скасовує і не підміняє загальної обов`язковості їх виконання. Незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність».
36.         Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що оспорювана у цій справі бездіяльність пов`язана із реалізацією відповідачем своїх конституційних виключних повноважень. Втручання судової влади в цей процес протирічить конституційному принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України (Рішення Конституційного Суду України від 8 липня 2016 року № 5-рп/2016). Тому висновок суду першої інстанції про те, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції і його дії та/або бездіяльність не можуть бути оскаржені в судовому порядку до адміністративного суду, є вірним.
37.         До того ж суд першої інстанції правильно не зазначив, у порядку якого судочинства повинен розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію як адміністративних судів, так і не підлягають судовому розгляду в судах інших юрисдикцій (подібні за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/160/20).
38.         Водночас згідно зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому як ефективний засіб (спосіб) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
39.         З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що оскільки оспорювана скаржником бездіяльність Верховної Ради України не підлягає судовому розгляду, її оскарження не забезпечує позивачеві ефективного захисту його прав, оскільки обраний скаржником засіб правового захисту є неналежним.
Проте разом з вимогою позивача в цій справі на захист загального інтересу -  упорядкування відповідачем законодавства після прийняття Рішення Конституційним Судом України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 ним також заявлено похідні вимоги на захист індивідуального права - стягнення майнової та моральної шкоди. З огляду на це Велика Палата Верховного Суду звертає увагу позивача на те, що захист індивідуального права на отримання щомісячної пенсії в розмірі не менше ніж одинадцять мінімальних пенсій за віком та/або відповідне відшкодування (стягнення) майнової та моральної шкоди можуть бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного та/або цивільного судочинства, у залежності від змісту позовних вимог та  підстав такого позову.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
40.         Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
41.         Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
42.         Отже, оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у ньому висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.                 Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.                 Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 лютого 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                           Л. М. Лобойко
                                                І. В. Григор`єва                                            К. М. Пільков
                                                М. І. Гриців                                                   О. Б. Прокопенко
                                                Ж. М. Єленіна                                              В. В. Пророк
                                                О. С. Золотніков                                         Л. І. Рогач
                                                Л. Й. Катеринчук                                        В. М. Сімоненко
                                                В. С. Князєв                                                 І. В. Ткач
                                                Г. Р. Крет