ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 461/3543/17
адміністративне провадження № К/9901/87/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №461/3543/17
за позовом  ОСОБА_1 
до Львівської міської ради
про скасування рішення
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 (головуючий суддя Городецька Л.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 (колегія у складі: головуючого судді Запотічного І.І., суддів: Сапіги В.П., Кузьмича С.М.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. В травні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Галицького районного суду м.Львова з позовом до Львівської міської ради, в якому просила: визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 10.11.2016 №1216 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова» у частині вилучення з Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові земельну ділянку на вулиці Вигоди, 62 у м. Львові. 
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що ухвала відповідача №1261 є незаконною, неправомірною та прийнятою відповідачем з перевищенням своїх повноважень, оскільки ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Також, вказувала, що законодавством не передбачено повноважень органу місцевого самоврядування - Львівської міської ради вилучати з Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд у зв`язку із порушенням вимог рішення виконавчого комітету від 20.10.2010 №1768 та встановлення тимчасових споруд в охоронній зоні ліній електропередач, а відтак оскаржувана ухвала є протиправною.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 в задоволенні позову відмовлено. 
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 рішення Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 залишено без змін.
5. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прийняття Львівською міською радою оскаржуваної ухвали №1216 від 10.11.2016 не порушує права позивачки, не впливає на реалізацію її суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, оскільки розпорядженням Залізничної районної адміністрації від 11.01.2017 вирішено демонтувати тимчасову споруду встановлену на АДРЕСА_1 , вказане розпорядження не скасоване і підлягає до виконання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У січні 2019 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018, в якій просить скасувати вказані рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Законодавством не передбачено повноважень органу місцевого самоврядування - Львівської міської ради вилучати з Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд у зв`язку із порушенням вимог рішення виконавчого комітету від 20.10.2010 №1768 та встановлення тимчасових споруд в охоронній зоні ліній електропередач, а відтак оскаржувана ухвала є протиправною. При цьому, спірною ухвалою  фактично було припинено договір оренди земельної ділянки в односторонньому порядку, що є порушенням прав позивача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 02.01.2019 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.01.2019, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Бевзенко В.М., судді: Данилевич Н.А., Шарапа В.М.
10. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху та встановлено скаржнику 10-денний строк з дня вручення копії ухвали для усунення недоліків касаційної скарги.
11. У встановлений судом строк недоліки касаційної скарги скаржник усунув.
12. Проте, ухвалою Верховного Суду від 07.02.2019 задоволено заяви про самовідвід колегії суддів у цій справі у складі: Бевзенко В.М.- головуючий суддя, Данилевич Н.А., Шарапа В.М., у зв`язку з чим, матеріали касаційної скарги передано на повторний автоматизований перерозподіл судової справи між суддями.
13. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.02.2019, у цій справі визначено інший склад колегії суддів: Гімон М.М.- головуючий суддя, судді Анцупова Т.О., Мороз Л.Л.
14. Ухвалою Верховного Суду від 14.02.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 у справі № 461/3543/17.
15. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 №880/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
16. Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 27.04.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ухвалою Львівської міської ради №4527 від 23.04.2015 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» продовжено термін дії здійснення підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 .
18. На підставі вище вказаної ухвали Львівської міської ради укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки від 10.09.2015 року №3-2765.
19. Надалі ухвалою Львівській міської ради №1216 від 10.11.2016 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 23.04.2015 року №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова» внесено зміни у зв`язку із вилученням з Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, зокрема тимчасову споруду ФОП ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 зважаючи на порушення вимог рішення виконавчого комітету від 20.10.2010 №1768 «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного)» та встановлення тимчасової споруди в охоронній зоні ліній електропередач. 
20. Про вказане рішення ФОП ОСОБА_1 повідомлена листом Залізничної РА ЛМР від 02.12.2016 №32-вих-5726.
21. Не погодившись з ухвалою Львівської міської ради від 10.11.2016 №1216 ОСОБА_1 звернулась в суд з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
23. За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією   та законами України.
24. Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
25. Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
26. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
27. За змістом Регламенту Львівської міської ради на пленарних засіданнях рада може приймати нормативні та інші акти у формі, зокрема, ухвали - рішення ради, прийнятого у межах її компетенції для досягнення певної цілі, що спричинює певні юридичні наслідки.
28. Отже, ухвали Львівської міської ради є рішеннями у розумінні ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
29. Ключовими правовими питаннями при розгляді цієї справи є з`ясування чи могла Львівська міська рада вносити зміни до свого попереднього рішення з урахуванням висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), а також чи були повноваження у Львівської міської ради на прийняття ухвали від від 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова».
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Львівською міською радою прийнято ухвалу №1216 від 10.11.2016 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 23.04.2015 року №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».
31. Відповідно до вказаної ухвали, Львівською міською радою було внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 року №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова» згідно з додатком 3-В та вилучено з Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові  тимчасову споруду ФОП ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 у зв`язку із порушенням вимог рішення виконавчого комітету від 20.10.2010 №1768 та встановлення тимчасової споруди в охоронній зоні ліній електропередач. 
32. При цьому, як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, судами не досліджувалася ухвала Львівської міської ради від 23.04.2015 року №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».
33. Верховний Суд зазначає, що без дослідження змісту ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 року №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» неможливо встановити чи були правові підстави для скасування Львівською міською радою положень цієї ухвали.
34. Також висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 12.12.2019 (справа №461/4740/17) під час розгляду подібних правовідносин.
35. Крім того, з матеріалів справи вбачається, що відповідач на обґрунтування своєї позиції посилався на те, що ухвала Львівської міської ради 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» втратила чинність на підставі п. 10 ухвали №1568 від 02.03.2017 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».
36. Вказаній обставині судами не надано оцінки, хоча це має значення для правильного вирішення справи.
37. Крім цього, Верховний Суд наголошує, що матеріалами справи підтверджено, що позивач, 01.03.2013 між Львівською міською радою та ОСОБА_1 було укладено договір оренди землі, відповідно до умов якого ОСОБА_1 було надано в оренду земельну ділянку площею 0.0040 га, кадастровий №4610136300:06:020:0042, яка розташована у АДРЕСА_1 . В подальшому строк дії договору оренди землі продовжувався на підставі укладення між позивачем та відповідачем додаткових угод до даного договору.
38. Управлінням архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради позивачу виданий паспорт прив`язки, який дійсний до закінчення договору оренди земельної ділянки.
39. Позивач наголошує на тому, що на час винесення оскаржуваної ухвали договір оренди земельної ділянки не закінчився, а порушення вимог рішення виконавчого комітету від 20.10.2010 №1768 та встановлення тимчасових споруд в охоронній зоні ліній електропередач не тягне за собою припинення договору оренди земельної ділянки в односторонньому порядку.
40. Відповідач, в свою чергу, наголошував, що процедура продовження договорів оренди землі на тимчасові споруди змінилась. Так, відповідно до п. 5.1 ухвали Львівської міської ради №4526 від 23.04.2015 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» для укладення договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою для розміщення тимчасових споруд (у тому числі у разі закінчення терміну дії догворів оренди землі), а також для продовження терміну дії договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою для розміщення тимчасових споруд заявник подає у Центр надання адміністративних послуг м. Львова пакет документів, в якому серед іншого повинен бути лист про можливість подальшого розташування тимчасової споруди для укладення договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою.
41. У Положенні про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові визначено порядок подальшого розміщення тимчасової споруди для продовження підприємницької діяльності.
42. Так, суди попередніх інстанцій не дослідили чи дотримався позивач вимог вказаного положення для продовження йому терміну розміщення тимчасової споруди, а також чи мала повноваження Львівська міська рада на прийняття ухвали про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова.
43. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову.
44. Судами не досліджено обставини, які мають визначальне значення для вирішення спору. Зазначені недоліки не можуть бути усунені в межах касаційного провадження.
45. За змістом ч. 1 та 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
46. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
47. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
48. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом   перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
49. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, Рішення від 03.04.2008, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
50. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
51. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
52. Відповідно до  статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
53. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A.  303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v.Poland» № 10373/05).
54. Пунктом 1 ч. 2 ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
55. Під час нового розгляду суд першої інстанції має достеменно з`ясувати зміст ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м.Львова» на предмет можливості її скасування відповідно до висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009, а також наявності у Львівської міської ради повноважень щодо прийняття ухвали Львівської міської ради від 23.04.2015 №4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».
56. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Галицького районного суду м. Львова від 22.02.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій