ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 806/2361/18
провадження №К/9901/6359/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стрелець Т.Г.
секретар судового засідання Мороз Ю.М.
за участі представників учасників справи:
від прокуратури: Кравчук О.А.
від Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України: Лагода О.А.
від Житомирської обласної ради: Кемка Д.В.
від Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета": Вернидуб Д.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника прокурора Вінницької області 
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року (суддя Лавренчук О.В.) та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року (головуючий суддя Сторчак В.Ю., судді Ватаманюк Р.В.,                    Мельник-Томенко Ж.М.)
у справі № 806/2361/18 
за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави 
до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета", 
про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У травні 2018 року Заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета", в якому просив суд: 
- визнати протиправним та скасувати протокол від 05.12.2017 №4183 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин;
- визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання від 07.03.2018 №992 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21.12.2017 №31152/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета".
2.          Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 02.08.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено в повному обсязі.
3.          Заступник прокурора Вінницької області з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02.08.2018 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2019 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.          Від Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета" надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Від прокуратури надійшли додаткові пояснення, в яких наведено обґрунтування підстав звернення прокурора до суду з позовом.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що відповідно до протоколу №4183 на засіданні комісії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України було розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки Мирнянського ІІ родовища граніту в Радомишльському районі Житомирської області, поданих на розгляд Товариством з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета".
6.          Рішенням п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання від 07.03.2018 №992 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21.12.2017 №31152/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета" вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Мирянського ІІ родовища площею 3,51 га, яке знаходиться у Радомишльському районі Житомирської області, Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД" Комета".
7.          Прокурор, вважаючи рішення відповідачів протиправними, звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8.          Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що  прокурор  не довів, що спірне рішення прийняте обласною радою з порушеннями вимог чинного законодавства, також суди вважали, що в цьому випадку немає порушення інтересів держави.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
9.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, прокурор вказує, що всупереч ст. 90 КАС України судами першої та апеляційної інстанцій не надано жодної оцінки тим обставинам, що на виконання імперативної норми п.24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 ДКЗ зобов`язана була повернути всі подані Товариством з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета» матеріали і утриматись від проведення експертизи, оскільки склад і зміст поданих матеріалів не відповідає вимогам зазначених вище нормативно- правових актів. Окрім того, судом не досліджено той факт, що ДКЗ України у протоколі №4183 вказує про розгляд матеріалів геолого-економічної оцінки Мирнянського 2 родовища граніту в Радомишльському районі Житомирської області, поданих на розгляд Товариства з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета», хоча фактично підприємством подано звіт Товариства з обмеженою відповідальністю «Геопроф».
10.          На думку скаржника, помилковими є висновки судів щодо відсутності підстав для відмови ДКЗ України у прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів з огляду на те, що Держгеонадра України здійснено державну реєстрацію РДГВН, а форма 3-гр, як вбачається з протоколу № 4183, надана Товариству з обмеженою відповідальністю «ТД «Комета» разом з матеріалами геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин.
11.          Заступником прокурора Житомирської області зазначено, що суди першої та апеляційної інстанції прийшли до помилкового висновку щодо відсутності підстав для виконання Житомирською обласною радою вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» при прийнятті рішення від 07.03.2018 № 992. При цьому судами не досліджено та не надано оцінку протоколу від 14.02.2018 № 37 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України.
12.          У касаційній скарзі вказано, що прокурор звернувся до суду з метою запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом протиправного складання протоколу ДКЗ України № 4183 та надання погодження обласною радою без урахування впливу на довкілля.
13.          У відзивах на касаційну скаргу відповідачі та третя особа погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій, вказують про хибність висновків прокурора у цій справі. Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України також посилається на те, що прокурор не може бути альтернативним суб`єктом звернення до адміністративного суду і позивачами у цій справі мали бути Державна служба геології та надр України та Міністерство екології та природних ресурсів України.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
15.           відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16.          Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
17.          Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18.          За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
19.          Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
20.          Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
21.          Згідно з ст. 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22.          Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
23.          Згідно з ч. 1, 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
24.          Частиною 4 ст. 23 Закону № 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
25.          Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
26.          Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
27.          Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
28.          Разом з цим, "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
29.          Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 
30.           У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
31.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
32.          Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).
33.          Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18 та від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
34.          Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
35.           В обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Мирнянського ІІ родовища граніту в Радомишльському районі Житомирської області третій особі.
36.          Також прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та відсутністю органу, який наділений повноваженнями щодо оскарження до суду протоколів, складених за результатами таких розглядів.
Прокурор покликається  на відсутність органу до повноважень якого віднесено нагляд за законністю рішень місцевих (обласних) рад. 
37.          Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування подання позову прокурором узгоджується з виключними випадками, наведеними вище, які надають повноваження прокурору звертатися до суду з позовом.
38.           Згідно з ст. 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
39.          Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
40.          Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
41.           Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
42.          Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
43.          Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
44.          За приписами ч. 1 ст. 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.
45.           Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
46.          Так, згідно з ч. 9 ст. 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
47.          Частиною 10 цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
48.          У цій справі Житомирська обласна рада, яка приймала рішення щодо погодження спеціального дозволу третій особі, виступає відповідачем.
У зв`язку з цим, варті уваги доводи прокурора про те, що Житомирська обласна рада не могла бути визначена позивачем у спірних правовідносинах.
49.          Заступник прокурора Житомирської області при зверненні до суду в інтересах держави у цій справі співвідповідачем визначив Державну комісію по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, а не саму Держгеонадра.
Водночас, належним позивачем у цій справі мала б бути Державна служба геології та надр України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
50.          Відповідно до приписів ч. 1 ст. 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992 №2456-XII державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.
51.          За змістом п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
52.          Пунктом 3 цього ж Положення, серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів.
53.          Колегія суддів також враховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, відповідно до п. 1 якого Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
54.          За змістом абз. 6 пп. б) пп. 2) п. 4 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.
55.          Більше того, виходячи з закріпленої у відповідних Положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції перелічених вище органів державної влади, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (пп. 5, 8 п. 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275).
56.          Також, відповідно до Положення про ДКЗ (п. 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи ДКЗ, аналогічні спірному у цій справі.
57.          У цьому ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у Заступника прокурора Житомирської області не виникли.
58.          Доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення відповідними органами своїх повноважень, насамперед Державною службою геології та надр України і Міністерством екології та природних ресурсів України, у цій справі прокурор не надав.
59.          У доповнення зазначеного висновку, колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону №1697-VII та ст. 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
60.          Функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокуратури, належать, передусім, до компетенції, зокрема, вказаних вище суб`єктів владних повноважень.
61.          Така правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі № 0640/4292/18, від 27.02.2020 у справі № 240/2400/19, від 07.12.2020 у справі №0640/4293/18, від 08.12.2020 у справі № 240/3433/19.
62.          Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 169 цього Кодексу.
63.          У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст. 7 КАС України).
64.          Разом з тим, як зазначає Європейський суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьев проти України" від 21 грудня 2010 року, заява № 45783/05).
65.          Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
66.          Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).
67.          Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі №826/15794/17.
68.          За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
69.          Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у ст. 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст. 238, 240 цього Кодексу.
70.          Ураховуючи наведене, зважаючи на надані КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись ст.ст. 240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області - задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року - скасувати.
Позовну заяву Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета" про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    Т.Г. Стрелець