П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

22 червня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/2619/20	
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,

секретар – Попова К.В., 

за участю: представник позивача          - Погорілої С. О.,
                 представник апелянта          - Атаманенка М.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради  на рішення  Одеського окружного адміністративного суду  від     04 лютого 2021 року по справі № 420/2619/20 за позовом   ОСОБА_1  до Одеської міської ради, за участю третьої особи ОСОБА_2  про визнання протиправним та скасування рішення,–

                                   ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 31.10.2018 № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VII".
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VIІ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,0421, за адресою: АДРЕСА_1 ) та вирішено передати зазначену земельну ділянку гр. ОСОБА_1 безоплатно у приватну власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Здійснюючи пошук вказаного рішення на сайті Одеської міської ради, позивачем знайдено інформацію, що вказане рішення було скасоване рішенням Одеської міської ради від 31.10.2018 № 3868-VII, яке є протиправним, оскільки винесено без достатніх правових підстав, ґрунтується не на фактах, а на припущеннях. Крім того, відповідач жодним чином не проінформував його про скасування рішення від 14.12.2017. При цьому, нормами законодавства, на які посилається Одеська міська рада, як на підставу для скасування рішення, не передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати раніше прийняті рішення.
Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву у якому зазначив, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлений Конституцією та законами України. Після прийняття рішення від 14.12.2017 № 2833- VII, спеціалістами відділу самоврядного контролю за використанням і охороною об`єктів комунальної власності департаменту комунальної власності Одеської міської ради проведено огляд відведеної ОСОБА_1 земельної ділянки, в результаті чого встановлено, що земельна ділянка вільна від забудови. Крім того, 16.03.2018 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про знищення належного ОСОБА_1 жилого будинку, під обслуговування якого була надана земельна ділянка. Також, до ОМР неодноразово зверталась ОСОБА_2 , яка повідомляла про незаконність прийнятого рішення від 14.12.2017. За наведених обставин вбачалась безпідставна передача ОСОБА_1 земельної ділянки на підставі п. "а" ч. 3 ст. 116 ЗК України в порядку безоплатної приватизації земельної ділянки, на якій розташований належний позивачу об`єкт нерухомого майна та яка, відповідно, знаходиться в користуванні позивача, тоді як у дійсності такий об`єкт нерухомого майна відсутній. У зв`язку з чим, департамент комунальної власності Одеської міської ради звернувся до постійної комісії Одеської міської ради з питань землеустрою та земельних правовідносин з проханням розглянути на засіданні комісії питання щодо наявності недостовірної інформації у документації щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , яка стала підставою для прийняття рішення про передачу земельної ділянки позивачу. З урахуванням викладеного, з метою запобігання захоплення земель міста та недопущення порушення прав територіальної громади міста Одеси комісією винесено питання щодо скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833-VII на розгляд сесії Одеської міської ради та рекомендовано його розглянути за умови візування проекту рішення юридичним департаментом Одеської міської ради. Таким чином, враховуючи надання ОСОБА_1 недостовірної інформації у документах, на підставі яких було прийнято рішення від 14.12.2017 № 2833-VII, будучи компетентним органом, який несе відповідальність за свої рішення перед територіальною громадою міста, з метою забезпечення дотримання земельного законодавства та раціонального використання земельних ділянок, на пленарному засіданні сесії міської ради, яке відбулося 31.10.2018 року, Одеська міська рада прийняла рішення № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VII". При цьому, при прийняті оскаржуваного рішення, рішення від 14.12.2017 № 2833-VII не було реалізовано позивачем та відповідно, на підставі нього не виникло передбачених ним правовідносин.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 04 лютого 2021 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував рішення Одеської міської ради від 31 жовтня 2018 року № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 року № 2833- VII".
Стягнув з Одеської міської ради (код ЄДРПОУ 26597691, адреса місцезнаходження: 65004, м. Одеса, пл. Думська, 1) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса місця проживання: АДРЕСА_2 ) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 840,80 грн. (вісімсот сорок гривень вісімдесят копійок). 

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду та ухвалами Одеського окружного адміністративного суду від 02.07.2020 та від 23.07.2020, якими відмовлено у задоволенні клопотань відповідача про закриття провадження у справі та залишення позову без розгляду, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу.
Відповідно до частини 3 статті 294 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду.
Одеська міська рада не погоджується з ухвалами Одеського окружного адміністративного суду від 02.07.2020 та від 23.07.2020, якими відмовлено у задоволенні клопотань відповідача про закриття провадження у справі та залишення позову без розгляду, чим проігноровані обставини, які мали бути підставою для припинення провадження у цій справі ще на стадії підготовчого провадження, що призвело до безпідставного розгляду судом даної справи по суті.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваної ухвали від 02.07.2020, якою відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі:
-  судом першої інстанції проігноровано при прийняті оскаржуваного рішення, що міська рада здійснювала повноваження власника землі, будучи рівноправним суб`єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею, у тому числі на реалізацію права на самозахист свого цивільного права від порушень і протиправних посягань, тоді як сам позов направлений на оспорювання такого права розпорядження, що робить цей спір приватно-правовим.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваної ухвали від 23.07.2020, якою відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду:
- суд першої інстанції безпідставно проігнорував належним чином підтверджений факт оприлюднення оскаржуваного рішення Одеської міської ради у загальнодоступних джерелах, а також відсутність належного обґрунтування позивачем підстав поважності пропуску строку на звернення із цією позовною заявою до суду, Одеська міська рада наголошувала на тому, що існують всі підстави для залишення позовної заяви без розгляду.
В апеляційній скарзі також зазначено, що рішення від 04.02.2021 судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції не врахував, що на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення ОСОБА_1 не здійснено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, передану у власність останньому рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833-VII, а тому скасоване рішення залишилось невиконаним, що свідчить про очевидну відсутність законодавчих перешкод для його скасування;
- суд першої інстанції не взяв до уваги, що регламентована законодавством процедура передачі земель комунальної власності у приватну власність громадян не передбачає погодження відповідного проекту землеустрою безпосередньо міськими радами як колегіальними органами. Відповідно матеріали справи не містять будь-яких погоджень Одеською міською радою, наданого ОСОБА_1 проекту землеустрою, що повністю спростовує висновки суду першої інстанції.
- при винесенні рішення суд першої інстанції не врахував, що предметом спору у даній справі є виключно питання правомірності рішення міської ради від 31.10.2018 № 3868-VІІ, тоді як обставини щодо розгляду звернень ОСОБА_1 з приводу отримання копії рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833-VІІ не є предметом спору та не оскаржуються позивачем в рамках даної судової справи;
- не можна погодитися із не прийняттям судом першої інстанції до уваги акта огляду земельної ділянки від 07.02.2018, оскільки станом на 07.02.2018 (до моменту державної реєстрації права власності позивача на спірну земельну ділянку) земельна ділянка, передана міською радою ОСОБА_1 як така, на якій розміщений належний йому житловий будинок, насправді була вільна від будь-якої забудови.
- неврахування судом доказів, якими підтверджується відсутність на спірній земельній ділянці будь-яких будівель та споруд в період з 2010 по 2018 роки свідчить про не бажання суду першої інстанції дослідити фактичні обставини справи, що і призвело до ухвалення незаконного у справі рішення.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що 15 березня 2017 року Одеською міською радою прийнято рішення № 1786- VII, яким надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у м. Одеса для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_3 (а.с. 113-224 т. 1).
14 грудня 2017 року Одеською міською радою прийнято рішення № 2833- VII, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 5110136900:41:011:0049), площею 0,0421 га, за адресою: АДРЕСА_3 ( АДРЕСА_3 ); передано гр. ОСОБА_1 безоплатно у власність земельну ділянку (землі житлової та громадської забудови міста), вказану у п. 1 рішення, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); зобов`язано гр. ОСОБА_1 здійснити заходи щодо державної реєстрації права на земельну ділянку відповідно до чинного законодавства (а.с. 190 т. 1).
07.02.2018 до Одеської міської ради надійшло звернення ОСОБА_2 , в якому заявник повідомила, що ОСОБА_1 підробив документи та просила не видавати ОСОБА_1 документи до розгляду органами внутрішніх справ її заяви (а.с. 200 т. 1).
07.02.2018 Відділом самоврядного контролю за використанням і охороною земель та дотримання вимог земельного законодавства та використанням об`єктів комунальної власності Департаменту комунальної власності Одеської міської ради складено акт огляду земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_3 , в якому зафіксовано, що за результатами візуального огляду 07.02.2018 встановлено, що земельна ділянка використовується у межах зазначених у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), а також те, що земельна ділянка  за адресою: АДРЕСА_3 , вільна від забудови (а.с. 191-192 т. 1).
26.03.2018 до Одеської міської ради надійшло звернення ОСОБА_2 , в якому заявник просила скасувати рішення Одеської міської ради про надання гр. ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0421 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 ); скасувати рішення Одеської міської ради № 2833- VII від 14.12.2017 про затвердження проекту землеустрою за адресою: АДРЕСА_3 ) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); та зупинити дію рішення Одеської міської ради № 2833- VII від 14.12.2017 та не видавати ОСОБА_1 належним чином посвідчену копію зазначеного рішення (а.с. 201-203 т. 1).
29.10.2018 Департаментом комунальної власності Одеської міської ради на ім`я голови постійної комісії Одеської міської ради з питань землеустрою та земельних правовідносин направлено лист № 01-13/5056, яким повідомлено, що рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 року № 2833- VII гр. ОСОБА_1 передано у приватну власність земельну ділянку, площею 0,0421 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Відповідно до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 ) розташовано дачний будинок, який належить гр. ОСОБА_1 на підставі договору дарування від 18.02.16 р. Під час огляду земельної ділянки спеціалістами відділу самоврядного контролю за використанням і охороною земель та дотримання вимог земельного законодавства та використанням об`єктів комунальної власності встановлено, що земельна ділянка вільна від забудови, об`єкти нерухомості на земельній ділянці відсутні. Таким чином, інформація, яка міститься у документації щодо відведення земельної ділянки у власність, за адресою: АДРЕСА_1 ), яка надійшла до Департаменту та стала підставою для підготовки проекту рішення Одеської міської ради не відповідає дійсності, а тому департамент просить розглянути порушене питання на засіданні постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин Одеської міської ради (а.с. 207 т. 1).
29.10.2018 на засіданні постійної комісії Одеської міської ради з питань землеустрою та земельних правовідносин розглянуто лист Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 29.10.2018 № 01-13/5056 та прийнято рішення, яким з метою запобігання захопленню земель міста комісія вважала за доцільне рекомендувати вжити усіх необхідних заходів, щодо недопущення порушення прав територіальної громади міста, у тому числі й розгляд питання щодо відміни рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VII. Рекомендовано Департаменту комунальної власності Одеської міської ради підготувати відповідний проект рішення Одеської міської ради та передати його до юридичного департаменту Одеської міської ради для розгляду та проведення правової експертизи. Рекомендовано винести питання щодо скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 року № 2833-VII на розгляд чергової сесії Одеської міської ради та рекомендувати сесії           його розглянути за умови візування проекту рішення юридичним департаментом Одеської міської ради (а.с. 208-216 т. 1).
31.10.2018 Одеською міською радою прийнято рішення № 3868- VII, яким керуючись статтею 12 Земельного кодексу України, пунктом 34 частини 1 статті 26, частиною 1 статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", беручи до уваги надання гр. ОСОБА_1 недостовірної інформації у документах, на підставі яких Одеською міською радою прийнято рішення від 14.12.2017 № 2833-VII, а також враховуючи, що відповідне рішення Одеської міської ради, яке скасовується не виконано, вирішено скасувати рішення Одеської міської ради віл 14.12.2017 року № 2833-VII "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу гр. ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки, площею 0,0421 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) " (а.с. 217 т. 1).
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Одеської міської ради від 31 жовтня 2018 року № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 року № 2833- VII" прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а тому підлягає скасуванню.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Статтею 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;
Відповідно пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"    рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції   або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Статтею 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" унормовано, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.
Згідно статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
Отже, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.   
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з такого.
Конституційний Суд України в рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України   та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі   передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26). 
В інших положеннях Закону також визначено право ради скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни, зокрема скасовувати дозволи на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення (пункт 36 частини першої статті 26), вносити зміни до місцевого бюджету (пункт 23 частини першої статті 26). Остання норма кореспондується з положенням частини сьомої статті 78 Бюджетного кодексу України, згідно з якою "рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу".
Вирішуючи справу, суд першої інстанції, проаналізувавши чинне законодавство  ґрунтовно дійшов висновку, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року 4-зп   у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Також, Конституційний Суд України в рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 вказав, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп   у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
В той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 17 квітня 2019 року по справі № 750/4856/15-а (провадження № К/9901/6086/18) та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року по справі № 521/17710/15-а (провадження № 11-198апп18).
Як встановлено під час розгляду справи та підтверджено матеріалами справи, Одеська міська рада рішенням від 14 грудня 2017 року № 2833- VII затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 5110136900:41:011:0049), площею 0,0421 га, за адресою: АДРЕСА_3 ( АДРЕСА_3 ); передано гр. ОСОБА_1 безоплатно у власність земельну ділянку (землі житлової та громадської забудови міста), вказану у п. 1 рішення, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); зобов`язано гр. ОСОБА_1 здійснити заходи щодо державної реєстрації права на земельну ділянку відповідно до чинного законодавства (а.с. 190 т. 1).
Тобто, рішенням Одеської міської ради від 14 грудня 2017 року № 2833- VII затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 та передано таку земельну ділянку безоплатно у власність.
Враховуючи  прийняття Одеською міською радою рішення від 14 грудня 2017 року № 2833- VII у позивача, виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів щодо набуття у власність земельної ділянки.
При цьому, доказів того, що позивач, як суб`єкт правовідносин, надав згоду на їх припинення чи зміну, відповідачем, суб`єктом владних повноважень, ані до суду першої , ані до суду апеляційної інстанції не надано. 
Суд першої інстанції правильно не прийняв до уваги посилання представника в обґрунтування правомірності оскаржуваного рішення на те, що при прийнятті рішення від 31.10.2018 № 3868-VII, рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833-VII не було реалізовано позивачем, оскільки рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833-VII не встановлено строку його виконання. 
Крім того, відповідно матеріалів справи позивач, ОСОБА_1 , починаючи з січня 2018 року неодноразово звертався із запитами до Одеської міської ради та до суду з позовною заявою задля отримання копії рішення від 14.12.2017 № 2833-VII, що свідчить про вжиття ним заходів щодо його реалізації (а.с. 9-30 т. 1). 
Також, доводи представника відповідача щодо того, що ОСОБА_1 надано недостовірну інформацію у документах, на підставі яких Одеською міською радою прийнято рішення від 14.12.2017 № 2833-VII, оскільки жилий будинок, який знаходився на земельній ділянці не існував, судом першої інстанції також вмотивовано не взяі до уваги, оскільки саме Одеська міська рада, як орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Земельним кодексом України, здійснює погодження та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Колегія суддів констатує, що з обсягу встановлених судом першої інстанції обставин випливає, що приймаючи рішення від 14.12.2017 № 2833-VII Одеська міська рада підтвердила, що позивач виконав усі визначені законом умови, необхідні для затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Посилання відповідача на акт огляду земельної ділянки від 07.02.2018, складений спеціалістами відділу самоврядного контролю за використанням і охороною земель та дотримання вимог земельного законодавства та використанням об`єктів комунальної власності Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, яким при візуальному огляді встановлено, що земельна ділянка за адресою АДРЕСА_3 , вільна від забудови, ґрунтовно відхилені судом першої інстанції, оскільки вказаний акт не може слугувати підтвердження того, жилий будинок, який знаходився на земельній ділянці не існував на дату винесення рішення від 14.12.2017 № 2833-VII. 
Суд першої інстанції обґрунтовано не прийняв до уваги посилання відповідача на акти комісії органу самоорганізації населення комітету мікрорайону «Золотий берег» та заяви сусідів, оскільки, по-перше, в цих документах фігурує інша адреса, по-друге, органи самоорганізації населення не уповноважені проводити перевірки та складати акти огляду земельних ділянок.
Представник відповідача у суді апеляційної інстанції  пояснив, що розбіжності в адресі виникли начебто через вказання такої адреси на заборі. Апеляційний суд зазначає, що такий аргумент не заслуговує на увагу, оскільки відповідно до ч.2 ст.74 КАС України, обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. 
Допитана в якості свідка в суді першої інстанції ОСОБА_3 , голова самоорганізації населення комітету мікрорайону “Золотий берег” в м. Одесі зазначила, що акти комісії складено на прохання ОСОБА_2 .
Разом з тим, приписами Закону України “Про органи самоорганізації населення” не передбачено повноважень органу самоорганізації населення у межах території його діяльності щодо проведення перевірки земельних ділянок та складання актів огляду земельних ділянок. 
Крім того, надані представником відповідача матеріали фотофіксації, роздруковані з програми Google Earth, не підтверджують надання ОСОБА_1 недостовірної інформації у документах, на підставі яких Одеською міською радою прийнято рішення від 14.12.2017 № 2833-VII, та вказані матеріали не були покладені в основу оскаржуваного рішення від 31.10.2018 № 3868-VII, а тому з урахуванням приписів ч. 2 ст. 77 КАС України відповідач, суб`єкт владних повноважень, не може посилатися на них в обґрунтування правомірності свого рішення (а.с. 37-42, т. 2).  
Разом з тим, згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна вбачається, що 18.02.2016 року за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на житловий будинок за адресою АДРЕСА_3 .
16.03.2018 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, на підставі довідки № 42 від 25.12.2017, виданої ПП “ТОП.ПРОЕКТ” внесено запис про знищення об`єкта нерухомого майна. 
Тобто, довідка про знищення об`єкта нерухомого майна № 42 від 25.12.2017, видана ПП “ТОП.ПРОЕКТ”, до проведення огляду земельної ділянки (07.02.2018) (а.с. 191, 194 т. 1, а.с. 18 т. 2).
Доказів того, що записи про реєстрацію за ОСОБА_4 права власності на нерухоме майно та про знищення об`єкта нерухомого майна скасовано, відповідачем, суб`єктом владних повноважень, суду не надано. 
Статтею 12 Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”  визначено, що відомості про речові права, обтяження речових прав, внесені до Державного реєстру прав, вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою до моменту державної реєстрації припинення таких прав, обтяжень у порядку, передбаченому цим Законом.
За таких підстав, доводи представника відповідача щодо того, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлений Конституцією та законами України, є необґрунтованими та спростовуються зібраними по справі доказами.
Європейський суд з прав людини у справі “Рисовський проти України” від 20 жовтня 2011 року аналізуючи скасування державними органами раніше прийнятого ними рішення, яке є ненормативним правовим актом індивідуальної дії, підкреслив особливу важливість принципу “належного урядування”. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах “Беєлер проти Італії” “Онер`їлдіз проти Туреччини” “Megadat.com S.r.l. проти Молдови” і “Москаль проти Польщі” ).
Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах “Лелас проти Хорватії”, “Тошкуце та інші проти Румунії”) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах “Онер`їлдіз проти Туреччини” та “Беєлер проти Італії”).
Принцип “належного урядування”, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу “помилку” не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі “Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки”).
Тобто, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення у справі “Лелас проти Хорватії”). Ризик будь - якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справі “Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки”).
Таким чином, на підставі встановлених в судовому засіданні першої та апеляційної інстанції фактів, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що рішення Одеської міської ради від 31 жовтня 2018 року № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VII" прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а тому підлягає скасуванню.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

Доводи апеляційної скарги.

Доводи апеляційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували висновки суду першої інстанції. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
Апеляційний суд відхиляє посилання апелянта на незаконність і необґрунтованість оскаржуваної ухвали від 02.07.2020, якою відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження, оскільки  при прийнятті рішення від 31.10.2018 № 3868-VII "Про скасування рішення Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2833- VII" Одеська міська рада виконувала дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно - правових відносинах, тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно - правовим.
Аналогічні висновки Великої Палати Верховного Суду викладені у подібних справах, зокрема у постановах: від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16 та від 03 жовтня 2018  року у справі № 820/4149/17.
Відхиляє апеляційний суд і посилання апелянта на незаконність і необґрунтованості ухвали від 23.07.2020, якою відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду .
Так, визнання причин пропуску строку звернення до суду неповажними можливо у випадку, якщо такий пропуск допущений через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися про хід розгляду своєї справи.
Проте. у даному випадку позивач не проявляв байдужості до своїх прав, оцінка зазначеним аргументам була ґрунтовно надана судом першої інстанції в ухвалі від 23.07.2020.
Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги щодо  неврахування судом першої інстанції доказів, якими підтверджується відсутність на спірній земельній ділянці будь-яких будівель та споруд в період з 2010 по 2018 роки, колегія суддів зазначає, що  позивач не заперечував того факту, що на вказані дати складання відповідачем документів про відсутність на земельній ділянці будинку, його вже не існувало, більше того, позивач сам надав документи, що підтверджують знищення житлового будинку, яке сталося вже після прийняття відповідачем рішення № 2833-VІІ від 14.12.2017, що свідчить про надання позивачем достовірної інформації у наданому позивачем проекті землеустрою та наявність підстав для затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу позивачу у приватну власність земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_3 .
Так, офіційним свідченням, яке підтверджує відсутність на спірній земельній ділянці будь-яких будівель та споруд є відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, натомість довідка № 42 від 25.12.2017 про знищення об`єкта нерухомого майна видана до 07.02.2018 – дати проведення огляду земельної ділянки.
Апеляційний суд погоджується із доводами апеляційної скарги про можливість скасування  відповідачем власного рішення, проте підставою для визнання оспореного рішення протиправним слугували інші обставини, які наведені у мотивувальній частині цієї постанови.
Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Отже, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1  є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради  залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду  від     04 лютого 2021 року по справі № 420/2619/20 – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.
             Дата складення та підписання повного тексту судового рішення – 24 червня 2021 року.

Головуючий суддя 	 	Шляхтицький О.І.	
Судді	    	Домусчі С.Д.    Семенюк Г.В.