ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2021 року	Львів	Справа № 380/7710/20 пров. № А/857/5303/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя                                  Довга О.І.,
суддя                                                       Запотічний І.І.
суддя                                                     Матковська З.М.

секретар судового засідання                     Гнатик А.З.

за участю:
представник позивача, третіх осіб           ОСОБА_1 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Дальта» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року (головуючий суддя Клименко О.М., м.Львів, проголошено о 11:13:30, повне судове рішення складено 12 лютого 2021 року) у справі № 380/7710/20 за адміністративним позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Дальта» до Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ізок», Товариство з обмеженою відповідальністю «Цикада Плюс» про визнання протиправним і скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з додатковою відповідальністю «Дальта» (далі – позивач, ТзДВ «Дальта»), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю «Ізок», Товариства з обмеженою відповідальністю «Цикада Плюс» звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 20 квітня 2020 року №5571/6.11.6.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що 25 травня 2020 року на його адресу надійшов спірний припис, в якому відповідач вимагав від позивача негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирних житлових будинків (№1 та №2 на генплані), які виконуються в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 року №1311) і у межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32 та ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Позивач з таким рішенням відповідача не погоджувався та зазначав, що він є користувачем земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 площею 0,3611 га (кадастровий номер 4610136900:01:001:0040) для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом відповідно до договору оренди землі, зареєстрованого у Львівській міській раді 28.03.2017 за № Ф-2992, строком дії до 09.02.2027 року та земельної ділянки площею 0,0451 га (кадастровий номер 4610136900:01:001:0038) для будівництва та обслуговування готелю відповідно до договору оренди землі, зареєстрованого у Львівській міській раді 17.08.2018 за № Ф-3078, строком дії до 27.06.2028 року. Вважав, що законодавство не наділяє відповідача правом самостійно визначати порядок видачі ним дозволів, оскільки такий порядок Кабінетом Міністрів України не прийнято. 
На переконання позивача, станом на дату винесення оскарженого припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво АДРЕСА_1 здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем. Стверджував, що межі історичного ареалу населеного місця вважатимуться належним чином визначеними тільки після їх затвердження Міністерством культури та інформаційної політики України.
Також позивач наголошував на тому, що Товариство з додатковою відповідальністю «Дальта» отримало усі дозвільні документи, які дають йому можливість виконувати будівельні роботи без обов`язку погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі з органами охорони культурної спадщини. 
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, покликаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги скаржник зазначає, що порядок для отримання відповідних дозволів Міністерства культури та інформаційної політики має визначатися Кабінетом Міністрів України, а такий порядок досі не прийнятий. Вважає, що законодавство не  наділяє відповідача правом самостійно визначати порядок видачі ним дозволів передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Також апелянт зазначає, що межі історичного ареалу міста Львова Міністерством культури України не затверджено, а рішення виконкому Львівської міської ради щодо цього питання не може вважатись належним документом, яким затверджені такі межі. Вважає, що позивач не зобов`язаний погоджувати у відповідача проектну документацію на будівництво об`єктів.
Водночас, скаржник переконаний в тому, що відповідач порушив вимоги щодо порядку проведення процедури перевірки, що є окремою підставою для скасування його рішення.
У відповідь на апеляційну скаргу Міністерство культури та інформаційної  політики України подало відзив, в якому проти вимог скарги заперечує. Зазначає, що земельна ділянка по АДРЕСА_2 розташована в історичному ареалі, межі якого затверджені  рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 090 грудня 2005 року №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова». Відповідно до п.14 частини 1 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини. Відповідач у відзиві зазначає, що жодних дозволів та погоджень на проведення будівельних чи земляних робіт на згаданій вище земельній ділянці позивачу не надавало.
Окремо відповідач викладає свою точку зору щодо питання затвердження історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова. 
Так, наголошує на тому, що місто Львів занесено до Списку історичних населених міст України відповідно до постанови уряду від 26 липня 2001 року №878.
Згідно пункту 2 частини першої статті першої Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральним планом населеного пункту є містобудівна документація, що визначає принципові питання вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок створення, розробки та затвердження такого опорного плану регулюється наказом Мінрегіону від 02 червня 2011 року № 64 «Про затвердження Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту».
Історико-архітектурний опорний план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
При розробленні історико-архітектурного опорного плану проводять наукові дослідження населеного пункту щодо його культурної спадщини, пов`язаного з нею традиційного середовища та ландшафту.
Відповідно до частини другої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 було затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, у пунктах 4, 5, 6 якого, дійсно визначено відповідальних за визначення меж та режимів використання історичних ареалів, а саме відповідальними є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини. Крім того, передбачено, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Вказані обставини, на переконання відповідача, свідчать про те, що станом на час прийняття рішення Виконавчим комітетом Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» Міністерство культури та інформаційної політики України ще не було створене. Утворення Міністерства відбулося відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», тобто 02 вересня 2019 року.
Крім того, відповідач зазначає, що основним принципом містобудування, відповідно до  статті 5 Закону України «Про реагування містобудівної діяльності  є забезпечення охорони культурної спадщини. Збереження традиційного характеру середовища населених пунктів при здійсненні містобудівної діяльності. Вважає, що вказаний акт хоч і встановлює загальні правові та організаційні основи містобудівної діяльності, однак в силу приписів Закону України «Про охорону культурної спадщини», який є спеціальним нормативно-правовим актом у сфері охорони культурної спадщини, позивач не звільняється від обов`язку виконання законодавства України про охорону культурної спадщини.
Таким чином, відповідач вважає своє рішення правомірним, а вимоги і доводи апеляційної скарги позивача помилковими.
До суду також надійшли пояснення по справі від учасників справи, зокрема від позивача та третіх осіб.
Пояснення позивача по суті повторюють доводи, викладені в позовній заяві та апеляційній скарзі.
В поясненнях третіх осіб констатовано їх підтримку вимог апеляційної скарги.
В судовому засіданні представник позивача, третіх осіб, вимоги апеляційної скарги підтримує.
Відповідач участь повноважного представника у судовому засіданні не забезпечив, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлений у встановленому законом порядку.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та третіх осіб, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, з огляду на наступне.
Як встановлено судом 10 січня 2020 року працівником відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації  за адресою АДРЕСА_2 .
За наслідками вказаного обстеження відповідач прийняв припис від 20 квітня 2020 року №5571/6.11.6, яким вимагав у позивача: негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирних житлових будинків (№1 та №2 на генплані) з вбудованими приміщеннями громадського призначення, підземним паркінгом зі знесенням існуючих нежитлових приміщень і будівель та реконструкцією ТП-657 на АДРЕСА_1 (2 черга будівництва)» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків (№1 на генплані) та готелю (№2 на генплані) зі знесенням існуючих нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 (3 черга будівництва)», які виконуються в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 року №1311) і у межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32 та ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Позивач з приписом відповідача не погоджувався, а відтак подав до суду позов.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України, під час винесення оскарженого позивачем припису, діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положення № 885, та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.
Колегія суддів із висновком суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступні міркування.
Повноваження Міністерства культури та інформаційної політики України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III та Законом України від 17 лютого 2011     року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» №   3038-VI.
Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.
Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Частиною статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
З метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
За приписами ч. 4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.
Згідно зі ст. 53, 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
Рішенням Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з цим рішенням земельна ділянка, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1  відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.
Разом з тим, відповідно до ч. 3   ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини»   межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
В оскарженому позивачем приписі вказано, що такі межі затверджено рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, хоча Законом України «Про охорону культурної спадщини прямо передбачено, що прийняття таких рішень віднесено до компетенції Міністерства культури України, а не Львівської міської ради. 
За даними офіційного сайту Міністерства культури України в розділі Інформація щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів історичних населених місць (режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=244995501), межі історичного ареалу міста Львова не затверджені (опубліковано перелік населених пунктів, щодо яких затверджено межі та режими використання історичного ареалу, місто Львів в цьому переліку відсутнє). 
Відсутність погодження відповідачем меж історичного ареалу міста Львова також підтверджується наявним в матеріалах справи листом Міністерства культури України та інформаційної політики України від 25 березня 2021 року, що був поданий представником позивача безпосередньо під час апеляційного розгляду справи.
Такі підстави прийняття припису (перебування об`єкта будівництва в межах історичного ареалу міста Львова за умови, що такі межі не затверджені) свідчать про наявність ознак його протиправності.
Поряд з цим суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що Рішеннями виконавчого комітету Львівської міської ради №1063 від 28 вересня 2018 року та №113 від 008 лютого 2019 року затверджено містобудівні умови та обмеження  для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзДВ «Дальта» багатоквартирних житлових будинків  на АДРЕСА_1 . Крім того, позивач отримав позитивні висновки державної експертизи (№14-0648-18 від 02 листопада 2018 року, №14-0396-19 від 25 березня 2019 року ДП «Укрдержбудекспертиза»), а також дозволи на будівництво від 27 листопада 2018 року №ЛВ1121833111795 та 11 квітня 2019 року №ЛВ1121910119999 Інспекції Держархбудконтролю у м.Львові.
Відтак у позивача було достатньо законних підстав для здійснення будівництва.
Колегія суддів вважає за потрібне застосувати принцип юридичної визначеності, який є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. «вирішена справа), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов`язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень («що вирішено   вирішено і не має переглядатися до безмежності»). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Колегія суддів вважає, що наведені обставини дають суду підстави прийти до висновку, що станом на дату винесення оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 – вул. Грюнвальдській, 11-А   у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини як це передбачено ч.2   ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Згідно   ст. 317 КАС України   підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.
Враховуючи викладене вище, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржене рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для вирішення спірного питання, з невідповідністю висновків суду обставинам справи та з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору по суті,  а відтак це рішення підлягає скасуванню.
Керуючись ст. ст. 243, 246, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Дальта» задовольнити, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року № 380/7710/20  скасувати.
Прийняти нове рішення, яким позов Товариства з додатковою відповідальністю «Дальта» задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 20 квітня 2020 року №5571/6.11.6.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя	 	О. І. Довга 	
судді	 	І. І. Запотічний 	
 	 	З. М. Матковська  	
Повне судове рішення складено 02 червня 2021 року.