ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 804/7636/17
адміністративне провадження № К/9901/33185/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/7636/17
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019, постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Добродняк І.Ю., суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,-
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1.17.11.2017 фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила: визнати протиправними та скасувати постанови відповідача від 18.10.2017 №104/4.5-4/720 та від 09.01.2018 №160/4.5-4.60.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилалась на протиправність спірних постанов, оскільки підставою для винесення таких слугували обставини встановлені неуповноваженими особами та не у спосіб і в не в порядку передбаченому законодавством, оскільки відповідачем під час здійснення інспекційного відвідування не було встановлено факт допуску нею до виконання робіт працівників без укладення письмових трудових договорів, а такі висновки зроблені на підставі протоколів допиту свідків, складених в межах кримінального провадження, тобто поза межами здійснення відповідачем державного контролю за додержанням законодавства про працю.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким задоволено адміністративний позов частково. Визнано протиправною та скасовано постанову відповідача від 18.10.2017 № 104/4.5-4/720 у частині накладення штрафу у розмірі                 384 000 грн. В решті позову відмовлено.
5. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції позивач 25.11.2019 звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просить його скасувати у частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
5. Протоколом розподілу справи від 29.11.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
6. Верховний Суд ухвалою від 05.12.2019 відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач зареєстрована як фізична особа-підприємець та здійснює свою діяльність (діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування) за адресою: АДРЕСА_1 (нічний клуб « ІНФОРМАЦІЯ_1 »).
09.08.2017 на адресу відповідача надійшов лист за підписом начальника відділення слідчого відділу Павлоградського Відділення поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 13.07.2017 №10358, яким повідомлено про те, що в провадженні вказаного відділу перебувають матеріали кримінального провадження №12017040370000127 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 186 Кримінального кодексу України. Під час досудового розслідування (допиту свідків: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ) встановлено, що 15.01.2017 в нічному клубі « ІНФОРМАЦІЯ_1 », який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , вказані особи працювали (проходили стажування) в нічному клубі « ІНФОРМАЦІЯ_1 » без укладення трудових договорів. Разом з тим, під час проведення допиту виконуючого обов`язки директора нічного клубу « ІНФОРМАЦІЯ_1 » ОСОБА_5 , на предмет отримання відомостей щодо працівників нічного клубу, які перебували на робочій зміні в ніч з 14.01.2017 на 15.01.2017 останнім зазначено, що в нічному клубі зазначені особи не працювали, що було поставлено слідством під сумнів, враховуючи пояснення інших свідків по кримінальному провадженню, у зв`язку з чим на адресу відповідача було направлено копії матеріалів кримінального провадження №12017040370000127 з метою розгляду питання щодо можливого проведення відповідної перевірки за місцем здійснення господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 .
Керуючись Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 (далі - Порядок № 295), на підставі листа начальника відділення слідчого відділу Павлоградського Відділення поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 13.07.2017 № 10358, відповідачем видано наказ від 19.09.2017 № 151-І про призначення інспекційного відвідування зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 у період з 22.09.2017 по 25.09.2017 та направлення від 19.09.2017 № 95.
22.09.2017 головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Павлоградському регіоні Козирєвою В.В (далі - інспектор праці) за участю заступника начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Павлоградському регіоні ОСОБА_6 здійснено інспекційне відвідування за фактичним місцем здійснення підприємницької діяльності позивача (в нічному клубі « ІНФОРМАЦІЯ_1 », який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ) з метою здійснення контролю за додержанням законодавства про працю з питань оформлення трудових відносин, повноти нарахування та виплати заробітної плати.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, під час інспекційного відвідування інспектору праці ОСОБА_7 було створено перешкоду у його подальшому проведенні, а саме: відмовлено у наданні даних про працівників, які були зафіксовані (засобами фото, відео та аудіофіксації) в процесі виконання робочих функцій у нічному клубі « ІНФОРМАЦІЯ_1 », у доступі до виробничих, службових приміщень об`єкта відвідування, у зв`язку з чим інспектором праці здійснено виклик працівників поліції, яким працівниками ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_5 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 надані пояснення щодо проходження стажування у вказаному закладі. Зазначені пояснення надані також начальнику відділення слідчого відділу Павлоградського Відділення поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області ОСОБА_13 у присутності інспекторів праці, від підпису пояснень вказані особи відмовились, про що здійснено відповідний запис.
25.09.2017 позивачем надані пояснення щодо здійснення інспекційного відвідування 22.09.2017, у яких зазначено про те, що при інспектуванні пояснення надавав                   ОСОБА_14 , який на час її декретної відпустки, як друг сім`ї допомагав їй безоплатно, стосовно громадян ОСОБА_15 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 повідомила про те, що вони ніколи не працювали у неї, ОСОБА_10 ознайомлювалась з умовами праці з метою працевлаштування на посаду офіціанта та в той вечір не працювала,                     ОСОБА_16 перебуває на стажуванні та в подальшому з ним буде укладено трудовий договір. 
Крім того, щодо осіб, які були зафіксовані в процесі роботи під час інспекційного відвідування, позивачем надано наказ та повідомлення фіскального органу про укладання 22.09.2017 трудового договору з ОСОБА_11 та повідомлено про намір укласти трудові договори 26.09.2017 з ОСОБА_17 , ОСОБА_12 , ОСОБА_5 , ОСОБА_9 . 
За результатами перевірки складено акт від 25.09.2017 № 104/4.5-3 та винесено припис від 25.09.2017 № 104/4.5-4-99, яким зобов`язано позивача забезпечити в термін до 25.10.2017 додержання вимог частин першої та третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та забезпечити в термін до 28.09.2017 додержання вимог статті 29 КЗпП України.
Відповідач розглянувши акт перевірки від 25.09.2017 № 104/4.5-3 щодо порушення позивачем законодавства про працю, встановив, що факти встановлені у протоколах допиту ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_15 , копії яких надані листом начальника відділення слідчого відділу Павлоградського Відділення поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 13.07.2017 № 10358 та з пояснень ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_5 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 ,                    ОСОБА_12 , наданих начальнику відділення слідчого відділу Павлоградського Відділення поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області ОСОБА_13 свідчать про допущення позивачем до виконання роботи вказаних громадян без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу, що є порушенням вимог частин першої та третьої статті 29 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України від 17.06.215 № 413 «Про порядок повідомлення Державній податковій службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу», у зв`язку з чим, відповідач виніс постанову про накладення штрафу від 18.10.2017 №104/4.5-4/720, якою на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України наклав на позивача штраф у розмірі 960  000 грн.
З метою перевірки стану виконання припису від 25.09.2017 №104/4.5-4-99 відповідачем видано наказ від 06.12.2017 №608-9 про проведення з 18.12.2017 по 19.12.2017 інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю щодо стану виконання раніше виданого припису та направлення від 06.12.2017 № 148.
Відповідачем надіслано на адресу позивача вимогу від 08.12.2017 № 313 про надання документів для підтвердження виконання припису, якою позивача викликано 18.12.2017 до відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Павлоградському регіоні Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області з інформацією про виконання припису, з підтверджуючими документами для проведення повторного інспекційного відвідування додержання законодавства про працю.
За результатами вказаного інспекційного відвідування відповідачем складений акт від 19.12.2017 № 160/4.5-4, яким встановлено порушення позивачем абзацу 6 статті                    265 КЗпП України, зважаючи на те, що за результатами здійснення виходів за юридичною адресою позивача ( АДРЕСА_2 ) та за адресою здійснення підприємницької діяльності ( АДРЕСА_1 ) встановлено її відсутність за вищезазначеними адресами, про що складено відповідні акти, документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування позивач не надала, чим створила перешкоду у проведенні контрольного заходу за додержанням законодавства про працю.
За результатами розгляду справи про накладення штрафу та на підставі акта перевірки від 19.12.2017 № 160/4.5-4 відповідачем винесено постанову від 09.01.218 №160/4.5-4/60, якою на підставі абзацу 6 частини другої статті 265 КЗпП України на позивача накладено штраф у розмірі 9600 грн.
Не погоджуючись з постановами відповідача про накладення штрафу від 18.10.2017 №104/4.5-4/720 та від 09.01.2018 №160/4.5-4.60 позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з того, що перевіркою встановлено допущення позивачем до виконання роботи працівників без укладання трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням та без повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, що є порушенням вимог статті 24 КЗпП України та підставою для притягнення до адміністративної відповідальності шляхом накладення штрафу. При цьому, позивачем створено перешкоди у проведенні контрольного заходу за додержанням законодавства про працю, що слугувало підставою для притягнення до відповідальності на підставі абзацу 6 частини другої статті 265 КЗпП України.
9. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та часткового задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що висновки в акті інспекційного відвідування від 25.09.2017 про порушення позивачем вимог законодавства  у частині допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_15 відповідачем зроблено виключно на підставі документів кримінального провадження № 12017040370000127, зокрема, протоколів допиту свідків. Разом з тим, під час проведення інспекційного відвідування відповідачем не було встановлено будь-яких обставин, які б свідчили про те, що вказані особи здійснювали трудові функції (виконували роботу) у позивача, зокрема: не встановлено наявності робочих місць, фактів систематичного виконання робіт згідно із специфікою діяльності закладу та розпорядку його діяльності, підпорядкування правилам внутрішнього трудового розпорядку, систематичності оплати праці ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_15 , що б свідчило про виплату цим особам як працівникам гарантованої заробітної плати. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що рішення відповідача про застосування штрафних санкцій за допуск до роботи перелічених осіб без укладення трудового договору неможливо визнати обґрунтованим, а отже таке рішення суб`єкта владних повноважень в частині застосування штрафних санкцій в розмірі 384 000 грн підлягає скасуванню. 
Щодо ОСОБА_5 апеляційний суд погодився з судом першої інстанції, що станом на дату складання акту інспекційного відвідування 25.09.2017 вказана особа виконувала обов`язки директора розважального закладу - нічного клубу « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та стажувалася на посаді бармена, а тому надані позивачем з цього приводу пояснення, що ОСОБА_5 як друг сім`ї допомагав безоплатно, не є підставою для звільнення позивача від обов`язку оформлення трудових відносин у відповідності до вимог законодавства, що свідчить про фактичний допуск ОСОБА_5 до роботи без оформлення трудового договору (контракту) та обумовлює правомірність постанови про накладення штрафу в розмірі 96000 грн.
Стосовно іншої частини оскаржуваної постанови від 18.10.2017 № 104/4.5-4/720 апеляційний суд вказав про те, що позивачем не наведені жодні доводи в обґрунтування вимог про її скасування, що свідчить про те, що в цій частині постанова фактично не оскаржується, тому такі позовні вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають.
Стосовно постанови про накладення штрафу від 09.01.2018 №160/4.5-4.60 суд апеляційної інстанції погодився з судом першої інстанції про її правомірність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована, зокрема, посиланням позивача на протиправність постанови від 18.10.2017 №104/4.5-4/720, оскільки відповідач всупереч вимогам законодавства не повідомив позивача у 5-денний термін про розгляд справи про накладення штрафу, не надав матеріали перевірки на ознайомлення, не навів належних та допустимих доказів виявлених порушень трудового законодавства. Крім того, при проведенні інспекційного відвідування позивачем не встановлено факту допуску до виконання робіт неоформлених належним чином працівників, а використання відомостей, отриманих з інших джерел (протоколи допиту свідків, отримані в межах кримінального провадження), не у спосіб встановлених законом, не можу бути підставою для висновку про наявність порушення трудового законодавства.
11. Відповідач надіслав на адресу суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, в якому з посиланням на її необґрунтованість, просить таку залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
13. Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
14. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
15. Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
16. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) регулює Порядок № 295.
17. Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: 
Держпраці та її територіальних органів;
виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
18. Згідно з пунктом 3 Порядку № 295 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
19. Підстави для проведення інспекційного відвідування визначені пунктом 5 Порядку № 295, зокрема абзацом 4 визначено, що інспекційні відвідування проводяться за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.
20. Крім того, як передбачено пунктами 19-22 Порядку № 295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.
Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною.
Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.
Матеріали, зафіксовані засобами аудіо-, фото- та відеотехніки в ході інспекційних відвідувань, долучаються до акта у паперовому або електронному вигляді на дисках для лазерних систем зчитування, на яких проставляється номер акта. Про долучення таких матеріалів робиться відмітка в акті.
21. Відповідно до пунктів 23-26 Порядку № 295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.
У приписі зазначається строк для усунення виявлених порушень. У разі встановлення строку виконання припису більше ніж три місяці у приписі визначається графік та заплановані заходи усунення виявлених порушень з відповідним інформуванням інспектора праці згідно з визначеною у приписі періодичністю.
Припис складається у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, який проводив інспекційне відвідування або невиїзне інспектування, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник припису залишається в об`єкта відвідування.
Стан виконання припису перевіряється після закінчення зазначеного у ньому строку усунення недоліків, якщо об`єкт відвідування не надав відповідь або надав її в обсязі, недостатньому для підтвердження факту усунення виявлених порушень.
У разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.
Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування.
Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання.
У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
22. Механізм застосування заходів впливу у зв`язку з порушенням законодавства про працю визначено в пунктах 27-29 Порядку № 295, за замістом яких у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
У разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.
Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
23. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.
24. Статтею 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року «Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі», що ратифікована Законом України від 08.09.2004 №1985-ІV (далі - Конвенція) передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право:                              а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ІІ) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ІІІ) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; ІV) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
25. Частиною четвертою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
26. У даному випадку таким нормативно-правовим актом є Порядок № 295, до якого відсилає стаття 259 КЗпП України, що визначає порядок проведення контролю за дотриманням законодавства про працю.
27. Так, Порядком № 295 визначено, що за результатами інспекційного відвідування складається акт. Акт складається в останній день інспекційного відвідування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування. При цьому визначено, що у разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.
Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування. Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання. У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
28. У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
29. За наведених положень, проведення контрольного заходу (інспекційного відвідування) та його результати фіксуються в акті перевірки, на підставі якого  інспектор праці, при наявності встановлених перевіркою порушень законодавства про працю, уповноважений застосувати щодо об`єкта відвідування заходи впливу.
30.   У справі, яка розглядається суди встановили, що на позивача накладено штраф за вчинення порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України, а саме за допуск до роботи працівників без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України деяких працівників.
31. При цьому, суди попередніх інстанцій виходили з того, що порушення позивачем трудового законодавства встановлено при проведенні перевірки, за результатами якої складено акт від 25.09.2017 №104/4.5-3.
32. Однак, у матеріалах справи наявний лише фрагмент (перша та останні сторінки) акта перевірки від 25.09.2017 №104/4.5-3, що унеможливлює здійснення судом перевірки правомірності застосування до позивача заходів впливу за результатами проведення інспекційного відвідування. 
33. В свою чергу, відповідач вказує на те, що у зв`язку з неможливістю вручення акта два його примірники було надіслано об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення (вручено 29.09.2017), однак позивачем не повернуто підписаний примірник акту.
34. Разом з тим, за змістом пункту 26 Порядку № 295 у разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта, акт складається у трьох примірниках. Крім того, у разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення. 
Однак, в матеріалах справи відсутній акт про відмову від підпису.
35. Відтак, встановлення факту порушення вимог трудового законодавства можливе в межах здійснення державного контролю шляхом проведення уповноваженими особами (інспекторами праці) інспекційного відвідування, за результатами якого складається відповідний акт перевірки, в якому фіксуються виявлені порушення, за результатами розгляду яких застосовуються заходи впливу передбачені законодавством. 
36. Суди попередніх інстанцій розглядаючи справу по суті, виходили з правомірності застосування до позивача заходів впливу за порушення вимог трудового законодавства, встановлених при здійсненні інспекційного відвідування. Такі висновки є передчасними, оскільки зроблені без дослідження акту перевірки позивача, що є визначальним при встановленні обставин у цій справі.
37. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" визначає Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 ( далі - Порядок № 509).
38. За змістом положень пунктів 3-8 Порядку № 509   уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа).
Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.
У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.
Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до  пункту 6  цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.
Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання.
За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в  пункті 3  цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.
39. Як на підставу протиправності постанови від 18.10.2017 №104/4.5-4/720 позивач, як у позовній заяві, так і в апеляційній та касаційних скаргах, посилається на недотримання відповідачем, визначеної Порядком № 509, процедури притягнення її до відповідальності, зокрема щодо несвоєчасного повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу, що залишилось поза увагою судів попередніх інстанцій.
40. Викладене свідчить про те, що суди попередніх інстанцій прийняли рішення у цій справі у частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування постанови від 18.10.2017 №104/4.5-4/720 без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.
41. Щодо позовної вимоги про визнання протиправною та скасування постанови відповідача від 09.01.2018 №160/4.5-4.60, Верховний Суд виходить з наступного.
42. Відповідно до пунктів 23-26 Порядку № 295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.
У приписі зазначається строк для усунення виявлених порушень. У разі встановлення строку виконання припису більше ніж три місяці у приписі визначається графік та заплановані заходи усунення виявлених порушень з відповідним інформуванням інспектора праці згідно з визначеною у приписі періодичністю.
Припис складається у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, який проводив інспекційне відвідування або невиїзне інспектування, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником.
Один примірник припису залишається в об`єкта відвідування.
Стан виконання припису перевіряється після закінчення зазначеного у ньому строку усунення недоліків, якщо об`єкт відвідування не надав відповідь або надав її в обсязі, недостатньому для підтвердження факту усунення виявлених порушень.
43. Приписом від 25.09.2017 №104/4.5-4-99 зобов`язано позивача у строк до 11.10.2017 письмово проінформувати відповідача про вжиті заходи щодо виконання цього припису. Вказаний припис отримано позивачем 29.09.2017, про що свідчить рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення.
44. Наказом відповідача від 06.12.2017 №608-9 з метою перевірки стану виконання припису від 25.09.2017 №104/4.5-4-99  призначено з 18.12.2017 по19.12.2017 провести інспекційне відвідування позивача та видано направлення від 06.12.2017 №148.
45. 08.12.2017 відповідачем винесено вимогу №313 про надання документів необхідних для виконання припису, якою викликано позивача 18.12.2017 до відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Павлоградському регіоні Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області з інформацією про виконання припису з підтверджуючими документами для проведення повторного інспекційного відвідування додержання законодавства про працю на підставі наказу від 06.12.2017 №608-9 та направлення від 06.12.2017 №148.
46. За результатами вказаного інспекційного відвідування відповідачем складений акт від 19.12.2017 № 160/4.5-4, яким встановлено порушення позивачем абзацу                6 статті 265 КЗпП, зважаючи на те, що за результатами здійснення виходів за юридичною адресою позивача ( АДРЕСА_2 ) та за адресою здійснення підприємницької діяльності ( АДРЕСА_1 ) встановлено її відсутність за вищезазначеними адресами, про що складено відповідні акти, документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування позивач не надала, чим створила перешкоду у проведенні контрольного заходу за додержанням законодавства про працю.
47. За результатами розгляду справи про накладення штрафу та на підставі акта перевірки від 19.12.2017 № 160/4.5-4 відповідачем винесено постанову від 09.01.218 №160/4.5-4/60, якою на підставі абзацу 6 частини другої статті 265 КЗпП на позивача накладено штраф у розмірі 9600 грн.
48. Згідно з пунктами 16 та 17 Положення № 295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених  пунктом 11  цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
Копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.
49. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що вказані обставини правильно кваліфіковані відповідачем як створення перешкоди у проведені інспекційного відвідування, що відповідно до статті 265 КЗпП України є підставою для застосування штрафу у розмірі 9600 грн. 
50. При цьому, поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось те, що встановлення обставин, які свідчать про створення перешкод у проведенні  перевірки дотримання законодавства про працю, в силу положень законодавства слугує підставою для складення акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин. При цьому, відповідачем складено акт про проведення інспекційного відвідування на підставі якого притягнуто позивача до відповідальності шляхом накладення штрафу.
51. Водночас, судами попередніх інстанцій не перевірено дотримання відповідачем вимог законодавства щодо порядку проведення вказаного контрольного заходу, зокрема, повідомлення належним чином об`єкта відвідування про проведення контрольного заходу, дії відповідача щодо проведення такого заходу, відповідність оформлення результатів інспекційного відвідування вимогам законодавства та встановлення факту створення перешкод у проведенні  перевірки, що слугувало підставою для застосування до позивача заходу впливу.
Крім того, судами попередніх інстанцій не надано оцінки посиланням позивача на несвоєчасність повідомлення її про розгляд справи про накладення штрафу та не досліджено дотримання відповідачем процедури накладення на позивача штрафу за порушення законодавства про працю. 
52. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
53.  Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
54.  Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
55.  З огляду на вищевикладене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що при оцінці правомірності прийняття відповідачем оспорюваних постанов про накладення на позивача штрафу необхідно встановити всі обставини, на підставі яких вона була прийнята та дослідити наявні в матеріалах справи докази, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені КАС України.
56.  Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
57.  Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв`язку з неповним встановленням обставин справи, у зв`язку із чим постановлені у справі судові рішення підлягають, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 у справі №804/7636/17, а справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

..........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик,
Судді Верховного Суду