РІШЕННЯ
Іменем України

24 травня 2021 року 
Київ

справа №9901/424/19
адміністративне провадження №П/9901/424/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді- Калашнікової О.В., 
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г., Кашпур О.В., Соколова В.М.,

за участю секретаря судового засідання                       Носадчої О.Е.,
учасники справи:

представник позивача - Cухов Ю.М.,

представник відповідача - Пантюхова Л.Р.,                                                  

представник Служби безпеки України - Осипов Д.О.,

представник Кабінету Міністрів України - Шокун О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада Національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, Кабінет Міністрів України, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» в частині введення в дію позиції № 1748 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року

ВСТАНОВИВ:
І. ПРОЦЕДУРА
1.          У серпні 2019 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся через свого представника - Сухова Юрія Миколайовича до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України (на час прийняття оскаржуваного Указу - ОСОБА_2 ), третя особа - Рада Національної безпеки і оборони України, в якому просив визнати незаконним та скасувати Указ Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» в частині введення в дію позиції № 1748 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року (надалі - Оскаржуваний указ, Указ №126, Спірний указ).
1.1.          Позов обґрунтований тим, що ОСОБА_1 , будучи особою, щодо якої застосовані обмежувальні заходи (санкції), не володіє інформацією про підстави застосування до нього таких санкцій відповідно до статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року N 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон N 1644-VII). На думку представника позивача, Указ №126 суперечить принципам прозорості та об`єктивності, оскільки не містить жодних фактів, які б свідчили про наявність підстав, передбачених вказаною нормою.
2.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 серпня 2019 року визначено склад суду для розгляду справи № 9901/424/19, а саме: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Білак М.В., Губська О.А., Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
3.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 вересня 2019 року відкрито провадження у даній справі.
4.          Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 січня 2020 року, на підставі службової записки судді-доповідача Калашнікової О.В. від 11 січня 2020 року №26/0/78-20 (настання обставин, які унеможливлюють розгляд судової справи), у зв`язку з відпусткою судді Білак М.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
5.          Згідно з повторним протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 січня 2020 року склад колегії для розгляду справи визначено наступний: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Губська О.А., Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.
6.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2020 року залучено до участі у справі Службу безпеки України як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.
7.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 лютого 2020 року залучено до участі у справі Кабінет Міністрів України як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ, УСТАНОВЛЕНІ СУДОМ І ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
8.          Постановою Ради ЄС від 05 березня 2015 року №2015/35, якою внесено зміни до постанови Ради ЄС від 05 березня 2014 року, у відповідь на агресію Російської Федерації в Криму, стосовно ОСОБА_1 застосовано обмежувальні заходи як до особи, яка є об`єктом кримінальних проваджень в Україні у зв`язку з привласненням державних коштів або активів.
9.          Також у відповідь на агресію Російської Федерації в Криму Указом Президента США від 06 березня 2014 року №13660 ОСОБА_1 внесено до розширеного списку Управління з контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США, в результаті чого його майно та майнові інтереси було заблоковано на території США.
10.          Глава Адміністрації Президента України листом від 10 квітня 2018 року                      №02-01/67, який адресовано Секретарю РНБО України О.В. Турчинову, враховуючи запровадження 06 квітня 2018 року Адміністрацією США нових санкцій щодо фігурантів «кремлівського списку», просив доручити опрацювати у координації з причетними міністерствами та відомствами комплексні пропозиції з метою синхронізації українських та американських обмежувальних заходів та про результати поінформувати Адміністрацію Президента України для доповіді Главі держави.
11.          Секретар РНБО України листом від 11 квітня 2018 року №572/14-06/2-18, адресований Прем`єр-міністрові України Горойсману В.Б., за дорученням Президента України просив забезпечити внесення до 15:00 13 квітня 2018 року на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування обмежувальних заходів (санкцій) стосовно фізичних та юридичних осіб Російської Федерації з урахуванням відповідних рішень, прийнятих урядом США.
12.          10 травня 2018 року Кабінет Міністрів України розпорядженням №312-р схвалив та вніс на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування строком на три роки персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зокрема, до фізичних осіб за переліком згідно з додатком 2, до якого входить ОСОБА_1 .
13.          Листом від 14 травня 2018 року №8/5/2-2804, враховуючи застосування Радою ЄС та США обмежувальних заходів, з метою недопущення заподіяння шкоди національним інтересам та національній безпеці, СБ України надіслано до РНБО України пропозиції про застосування санкцій до фізичних та юридичних осіб, включених до списку OFAC США.
14.          РНБО України вирішила підтримати пропозиції КМ України та СБ України про застосування санкцій до ряду фізичних та юридичних осіб, враховуючи ОСОБА_1 , та 02 травня 2018 року прийняла рішення «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - рішення РНБО).
15.          Відповідно до пункту 2 Рішення РНБО України застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1.
16.          Позицією №1748 додатку 1 до Рішення РНБО України, строком на 3 роки до ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженець м. Харків, громадянин України, український бізнесмен, власник групи компаній «Східно-Європейська паливно-енергетична компанія») застосовані наступні санкції: 
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) запобігання виведенню капіталів за межі України;
3) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
4) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
5) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
6) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
17.          14 травня 2018 року Президентом України видано Указ № 126/2018 «Про Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Пунктом 1 Указу № 126 уведено в дію рішення РНБО.
18.          Відповідно до пункту 3 Указу № 126 він набирає чинності з дня його опублікування. 
19.          Опубліковано Спірний указ 19 травня 2018 року.
20.          Не погоджуючись із Указом №126, позивач оскаржив його в судовому порядку.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ЩОДО СУТІ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
21.          У позові зазначено, що Указ №126 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки застосування санкцій без зазначення підстав, визначених Законом N 1644-VII, є порушенням принципу прозорості та об`єктивності. ОСОБА_1 , будучи особою, щодо якої застосовані санкції Рішенням РНБО, не має інформації про те, які його дії, факти про нього, або рішення відносно нього стали підставами для застосування санкцій. Вказана обставина позбавляє його права на захист.
21.1.          Спірний Указ, на думку представника позивача, порушує права, свободи, інтереси ОСОБА_1 , передбачені Міжнародним пактом про громадські і політичні права, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та Конституцією України. 
22.          Представником Президента України подано відзив на позовну заяву, в якому вказано про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 , оскільки Указ № 126 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.1.          Також представником Президента України зазначено, що пропозиції про застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України. Тобто, чинним законодавством чітко встановлено, що вказані органи державної влади виключно за наявності достатніх підстав, виносять на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування санкцій. 
22.2.          Представником ОСОБА_1 подана до Верховного Суду відповідь на відзив. Зазначено, що відповідно до Закону N1644-VII санкцій можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи -нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Однак, ОСОБА_1 не є суб`єктом, на якого можуть накладатись санкції відповідно до Закону, оскільки він є громадянином України, терористичну діяльність не здійснює.
22.3.          Вказано, що всі, визначені статтею 3 Закону N1644-VII, діяння, по своїй суті співвідносяться з діяннями, вчиненими відповідними статями Кримінального кодексу України. Отже, встановлення факту вчинення таких діянь здійснюється в особливому, визначеному КПК України, порядку. Таке становище обумовлене вимогами статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Проте, щодо ОСОБА_1 відсутні судові рішення, якими б встановлювалось вчинення ним діянь, визначених у статті 3 Закону N1644-VII. 
22.4.          У відповіді на відзив наголошено, що ОСОБА_1 немає жодного юридично доведеного зв`язку із так званою «групою компаній «Східно-Європейська паливно-енергетична компанія».
23.          КМ України подано до суду пояснення на адміністративний позов, в якому представник Уряду просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваний Указ видано згідно з вимогами частини третьої статті 2 КАС України. 
24.          Служба безпеки України теж надала пояснення на позов, в яких зазначила про необґрунтованість та безпідставність позовних вимог. Представником третьої особи вказано, що РНБО України, як єдиний спеціальний конституційний колегіальний орган, наділений виключною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенційних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо та приймати за результатами такої оцінки відповідне рішення. За таких обставин порядок прийняття рішень про застосування санкцій унормовано законодавством, але саме прийняття та обґрунтування рішень про наявність в діях окремих суб`єктів, зокрема, реальних та потенційних загроз національним інтересам, враховує значну кількість обставин із здійсненням їх критичного оцінювання. Застосування санкцій має безпосередній зв`язок та випливає із компетенції РНБО України, яка наділена дискреційними повноваженнями у відповідних сферах, що означає можливість вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд. Отже, оскарження ОСОБА_1 рішення про застосування санкцій може здійснюватися лише з підстав невідповідності процедури його прийняття вимогам законодавства.
25.          РНБО України подана до Верховного Суду заяву, якою повідомлено, що РНБО України не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, виключає можливість, згідно зі статтями 42, 44 та 51 КАС України, участі цього органу в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Підставою для такого висновку слугувало не здійснення державної реєстрації РНБО України. Окремо також було проінформовано, що Апарат РНБО України є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО України. З огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року №1446, Апарат РНБО України не наділений повноваженнями представляти РНБО України в судових інстанціях.
26.          У судовому засіданні представник позивача, посилаючись на приписи статті 77 КАС України, наголосив, що відповідач та треті особи як суб`єкти владних повноважень не надали до суду докази, що підтверджують наявність підстав для застосування до позивача спірних санкцій. На думку представника ОСОБА_1 , спірні санкції в даному випадку є протиправною, безпідставною забороною для реалізації позивачем права власності.
27.          Представник Президента України проти позову заперечувала, вказала, що чинне законодавство не містить положень, які б встановлювали обов`язок зазначати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО України або Указі Президента України про введення такого рішення в дію. Пояснила також, що на момент розгляду справи строк дії Указу №126 закінчився, отже відсутнє порушене право, яке підлягає захисту.
28.          Представник СБ України у судовому засіданні пояснив, що підставою для внесення пропозиції РНБО України для застосування спірних санкцій до ОСОБА_1 слугувало застосування аналогічних санкцій до нього Радою ЄС та США.
29.          Під час розгляду справи представник КМ України зазначив, що діями, які підтверджують наявність підстав для застосування спірних санкцій є те, що ОСОБА_1 , будучи власником ТОВ «Компанія ГАЗ-АЛЬЯНС», яка є резидентом Російської Федерації, через угоди купівлі-продажу між ТОВ «ГАЗ-АЛЬЯНС» та ЗАТ «ВНЕШНЕТОРГСЕРВИС» вивозить з окупованої території Донецької та Луганської областей готову продукцію для подальшої її реалізації  на ринках Російської Федерації та інших держав. Дана інформація отримана Урядом від Міністерства закордонних справ України.

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
30.           Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.          Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
32.          Відповідно до пунктів першого, вісімнадцятого частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України.
33.          Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
34.          Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України від 5 березня 1998 року N 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон N 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
35.          Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року N1644-VII «Про санкції» з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
36.          Положеннями пунктів 1, 3 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону N1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: 
-дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
- рішення та регламенти Ради Європейського Союзу.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
37.          Згідно із частинами першою, третьою статті 5 Закону N1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом, КМ України, НБ України, СБ України.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами1- 21, 23- 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО, а вводиться в дію - указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.
38.          Відповідно до статті 4 Закону N1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є:
- блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
- запобігання виведенню капіталів за межі України;
- заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
- повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
- заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
- інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
39.          Статтею 1 Закону України від 20 березня 2003 року N 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» (далі - Закон №638-IV) визначено, що терористична діяльність - це діяльність, яка охоплює, зокрема, фінансування та інше сприяння тероризму. Фінансування тероризму - це надання чи збір будь-яких активів прямо чи опосередковано з метою їх використання або усвідомленням можливості того, що їх буде використано повністю або частково: для будь-яких цілей окремим терористом чи терористичною групою (організацією).

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
40.          Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7)з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8)пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
41.          Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
42.          Колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що відповідачем доведена законність Указу №126 з огляду на наступне.
43.          Відповідно до вимог статті 2 КАС України завдання адміністративного судочинства, перш за все, полягає в гарантуванні дотримання вимог права та контролю за легітимністю прийняття рішень. Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю.
44.          Процедуру, зокрема, застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) визначає Закон №1644-VII. Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України (як суб`єкти подання пропозицій) мають право вносити на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). У разі підтримання запропонованих санкцій, РНБО України приймає відповідне рішення, яке набирає чинності з моменту видання указу Президента України про введення його в дію, й тільки після цього таке рішення є обов`язковим до виконання.
45.          За приписами частини першої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. 
46.          Конституційний Суд України у своєму рішенні від 25 лютого 2009 року №5-рп/2009 вказав, що лише Президент України наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у сферах національної безпеки і оборони.
47.          Згідно зі статтею 107 Конституції України РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Отже, стаття 107 Конституції України має імперативний характер.
48.          Повноваження РНБО України мають координаційний і контрольний характер; вони обмежуються плануванням та розробкою програм, унесенням відповідних пропозицій Президентові, що стосуються сфери повноважень Президента з питань безпеки і оборони, координацією органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері захисту національних інтересів України тощо.
49.          Відповідно до приписів частини третьої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента. За змістом такого формулювання у цьому Законі дії Президента не є суто церемоніальними, інакше закон міг би передбачати інше формулювання, наприклад про те, що рішення РНБО підписуються Президентом. Таке формулювання як «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента, означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
50.          Такий самий висновок можна зробити і з аналізу тексту норми пункту 2 статті 13 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», яка передбачає таку діяльність Президента, як розгляд проектів актів про введення в дію рішень РНБО.
51.          Разом з тим, Верховний Суд ураховує, що Президент України, у межах наданих йому повноважень, уводить у дію рішення РНБО України, самостійно не запроваджує персональні санкції щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірку фактів і відомостей, на підставі яких приймалось рішення РНБО України про застосування санкцій до будь-кого із суб`єктів застосування санкцій.
52.          Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 вересня 2020 року у справі №9901/536/19.
53.          Верховним Cудом встановлено, що 02 травня 2018 року РНБО України на підставі пропозицій КМ України та Служби безпеки України прийняла рішення про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 . Зазначене рішення РНБО України введено в дію спірним Указом. Пунктом 1745 додатку №1 до вказаного рішення РНБО України були визначені строком на три роки наступні обмежувальні заходи (санкції) щодо позивача:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) запобігання виведенню капіталів за межі України;
3) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
4) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
5) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
6) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
54.          Відповідно до приписів статті 3 Закону N1644-VII застосування санкцій можливе, зокрема, до суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. У свою чергу терористична діяльність, відповідно до приписів Закону № 638-IV, охоплює як фінансування тероризму, так і інше сприяння.
55.          Колегія суддів наголошує, що з аналізу положень Закону N1644-VII вбачається, що санкції не є видом покарання чи відповідальності, вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, зокрема, які становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підставі для застосування такого обмежувального заходу є дії громадян України, які створюють об`єктивні підозри для відповідних органів влади щодо можливої терористичної діяльності цієї особи. Самі такі органи влади надають РНБО України певні пропозиції.
56.          Судом встановлено, що обмежувальні заходи щодо ОСОБА_1 були застосовані до позивача за пропозиціями СБ України та КМ України.
57.          Кабінет Міністрів України надавав пропозиції своїм розпорядженням від 10 травня 2018 року №312-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Підставою для застосування санкцій до ОСОБА_1 є те, що він, будучи власником ТОВ «Компанія ГАЗ-АЛЬЯНС», яка є резидентом Російської Федерації, через угоди купівлі-продажу між ТОВ «ГАЗ-АЛЬЯНС» та ЗАТ «ВНЕШНЕТОРГСЕРВИС» вивозить з окупованої території Донецької та Луганської областей готову продукцію для подальшої її реалізації на ринках Російської Федерації та інших держав. 
58.          СБ України надала до РНБО України свої пропозиції для застосування персональних санкцій до ОСОБА_1 . Підставою для застосування таких обмежувальних заходів стало впровадження Радою ЄС та США санкцій до ОСОБА_1 як до особи, яка є об`єктом кримінальних проваджень в Україні у зв`язку з привласненням державних коштів або активів. 
59.          Підставами для запровадження обмежувальних заходів США стосовно ОСОБА_1 слугували, зокрема:
-дії позивача, які підривають демократичні процеси або інституції в Україні;
-дії, які загрожують миру, безпеці, стабільності, суверенітету чи територіальній цілісності України;
-неправомірне привласнення державних активів України або економічно важливого суб`єкта в Україні, тощо.
60.          Відповідно до Указу Президента США від 06 березня 2014 року №13660 обмежувальні заходи розповсюджуються на осіб, крім іншого, які:
-очолюють суб`єкт господарювання, який, або члени якого, займаються будь-якою діяльністю, зазначеною у вищевказаних пунктах, або суб`єкта господарювання, майно та майнові інтереси якого блокується відповідно до цього указу;
-надають матеріальну підтримку, сприяння, фінансову, матеріальну або технічну допомогу, або забезпечують товарами чи послугами для введення будь-якої діяльності, описаної у вищевказаних пунктах, або на будь-яку особу, майно та майнові інтереси якої блокується відповідно до цього указу;
-володіють чи контролюють, або виступають чи мають на меті діяти прямо чи опосередковано для або від імені будь-якої особи, майно та майнові інтереси якої блокуються цим указом.
61.          Отже, підставами для застосування персональних санкцій до ОСОБА_1 слугувало накладення на нього санкції Радою ЄС та США, а також його дії, які створюють потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, за підтримки терористичної діяльності шляхом захоплення українських підприємств на окупованих територіях.
62.          Враховуючи вищенаведені обставини та потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО України та СБ України використали свої повноваження з належною метою, а саме - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.
63.          Верховний Суд зазначає, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовим обмеженням, що стосуються, здебільшого, порушення права власності особи та носять превентивний характер.
64.          У такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.
65.          Також слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
66.          До спірних правовідносин застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
67.          Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини(далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), пункти 166 - 168).
68.          Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
-втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення  статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
69.          Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
70.          Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
71.          Таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону N1644-VII.
72.          Положеннями частини сьомої статті 41 Конституції України визначено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.
73.          Верховний Суд звертає увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису Конституції України.
74.          Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
75.          Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
76.          Колегія суддів Верховного Суду вважає, що з огляду на встановлені судами обставини та те, що втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.
77.          Також Верховний Суд наголошує, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону N1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
78.          При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
79.          Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
80.          Процедура введення таких санкцій позивачем не оспорюється, а ознак порушення меж дискреції Президента при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій не встановлено.
81.          Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19.
82.          Враховуючи викладене та з огляду на встановлені в цій справі обставини, правове регулювання спірних правовідносин, оцінивши належність, допустимість, достовірність зібраних у справі доказів як кожного окремо, так і їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, зваживши всі аргументи та доводи учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Указ Президента України від 14 травня 2018 року №126/2018 прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.
83.          Таким чином підстави для визнання спірного Указу протиправним та його скасування відсутні.
84.          Отже, Верховний Суд дійшов висновку про те, що заявлений позивачем позов задоволенню не підлягає.

СУДОВІ ВИТРАТИ
85.          За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем витрати у виді сплаченого судового збору за звернення з цим позовом до суду відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада Національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» в частині введення в дію позиції № 1748 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року відмовити повністю.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. 

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.  

Повний текст рішення складено 24 травня 2021 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................
О.В. Калашнікова
О.А. Губська
А.Г. Загороднюк
О.В. Кашпур
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду