ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/14306/19
адміністративне провадження № К/9901/750/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Губської  О.А., 

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/14306/19
за позовом Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Всеукраїнська громадська організація «Спілка власників житла України», про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від  30 листопада 2020 року (прийняту у складі головуючого судді - Кучми А.Ю., суддів: Безименної Н.В., Бєлової Л.В.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» (далі - Комунальне підприємство, позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві (далі - ГУ Держпродспоживслужби, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 11 квітня 2019 року №386 про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (далі - припис № 386).

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що відповідач уповноважений на проведення перевірок щодо правильності застосування державних регульованих цін, проте, питання формування, встановлення та застосування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій не є предметом та метою діяльності відповідача. На думку позивача, формування, встановлення та застосування такого тарифу не може бути предметом перевірки, у зв`язку з чим відповідачем перевищено повноваження в частині проведення перевірки із зазначених питань. 

2.1. Також позивач стверджує, що відповідачем здійснено більше одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання, що суперечить вимогам чинного законодавства. 

2.2. Позивач звертає увагу на відсутність підстав для видачі Акту №1422-10, оскільки відсутня уніфікована форма документу, що складається за результатами перевірки, а сам Акт містить ряд порушень та неперевірених та недоведених висновків, не містить юридичного підґрунтя, використовує нормативну базу, яка не стосується діяльності позивача.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 12 березня 2019 року відповідачем вручено позивачу повідомлення №86 про проведення з 25 березня по 05 квітня 2019 року планової перевірки суб`єкта господарювання на підставі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на предмет дотримання вимог законодавства, 

3.1. 15 березня 2019 року відповідачем видано наказ №1422 «Про проведення планового заходу (перевірки)», а також направлення про проведення заходу №1181. У направленні вказано, що захід є плановим, здійснюється на підставі Річного плану заходів державного нагляду (контролю) Держпроспоживслужби на 2019 рік. Предметом здійснення заходу визначено: дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, законодавства про захист прав споживачів (з проведення відео фіксації).

3.2. Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві на підставі річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік відповідно до направлення від 15 березня 2019 року № 1181 проведено планову перевірку позивача. 

3.3. За результатами проведеної планової перевірки стосовно позивача відповідачем складено Акт №1422-10 від 05 квітня 2019 року, у якому містяться висновки щодо наявності порушення вимог чинного законодавства з боку позивача, а саме:

- застосування в період з 01 липня 2017 року по 20 грудня 2018 року тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій згідно із розпорядження №668 від 06 червня 2017 року «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та внесення змін до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» (далі - Розпорядження №688); вказане розпорядження на момент проведення спірної перевірки було скасовано рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2018 року, залишеним без постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі №8441/17;

- застосування в період з 21 грудня 2018 року по 31 березня 2019 року тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які не встановлені рішенням органу місцевого самоврядування;

- включення до складової розрахунку тарифу на послуги прибирання прибудинкової території площу, яку закріплено на праві повного господарського відання за КП «Шляхо-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Подільського району» та прибудинкові території до яких застосований некоректний коефіцієнт приведення натуральної площі, а також надлишково збільшені площі прибудинкових територій;

- за період з 01 січня 2016 року по 31 червня 2017 року по 521 житловому будинку виявлено не освоєння коштів у повному обсязі по складовій тарифу Поточний ремонт конструктивних елементів внутрішньо будинкових систем гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання та зливної каналізації і технічних пристроїв будинків та елементів зовнішнього упорядження;

3.4. На підставі висновків Акту від 05 квітня 2019 року ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві видано оскаржуваний припис №386 від 11 квітня 2019 року про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін, щодо проведеної планової перевірки позивача. 

3.5. В оскаржуваному приписі №386 від 11 квітня 2019 року зазначено, що дії позивача є порушенням порядку формування та застосування цін та керуючись пунктом 7 частини першої статті 18 Закону України «Про ціни та ціноутворення», частини восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», вимагається усунути виявлені порушення, які зафіксовані в Акті перевірки від 05 квітня 2019 року №1422-10. 

3.6. Вважаючи що перевірка була проведена з порушенням процедури та без належних    повноважень, а її висновки та прийнятий припис протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року позов задоволено.

4.1. Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 11 квітня 2019 року №386.

4.2. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що перевірку позивача, а також оформлення результатів перевірки проведено з порушеннями вимог Закону №877, відповідачем не доведено у достатньому та переконливому обсязі своїх аргументів та правильності висновків, до яких він дійшов під час перевірки позивача та винесенні оскаржуваного припису.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від  30 листопада 2020 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.

5.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність та обґрунтованість припису Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві від 11 квітня 2019 року №386 про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. 

5.2. Зокрема, суд виходив з того, що в період з 01 липня 2017 року по 20 грудня 2018 року позивачем було застосовано тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які встановлені Розпорядженням № 668 від 06 червня 2017 року, яке було скасовано рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 липня 2018 року у справі № 826/8441/17 та залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року. В період з 21 грудня 2018 року по 31 березня 2019 року застосовано тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які не встановлені рішенням органу місцевого самоврядування.

5.3. Суд зазначив, що правомірною є вимога відповідача у приписі № 386 від 11 квітня 2019 року, вжити заходи у відповідності до частини 2 статті 20 Закон України «Про ціни та ціноутворення» щодо вартості послуги прибирання прибудинкової території, в яку включено площу, яка закріплена на праві господарського відання за КП «Шляхо-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Подільського району» у м. Києві на підставі наказу Головного управління з питань майна Київської міської державної адміністрації від 21.02.2002 №23 та прибудинкові території до яких застосований некоректний коефіцієнт приведення натуральної площі, а також надлишково збільшені площі прибудинкових територій, за період з 01 квітня 2016 року по 31 березня 2019 року у термін до 13 травня 2019 року.

5.4. Суд апеляційної інстанції також погодився з вимогою відповідача про вжиття позивачем заходів, в зв`язку із не освоєнням коштів у повному обсязі щодо вартості послуги «Поточний ремонт конструктивних елементів внутрішньобудинкових систем гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання та зливової каналізації і технічних пристроїв будинків та елементів зовнішнього упорядження» в період з 01 січня  2016 року по 30 червня 2017 року по 521 житловим будинкам.

5.5. Складений Головним управлінням припис ніяким чином не порушує права позивача, як суб`єкта господарювання, зобов`язуючи його лише відреагувати у передбачений для нього законодавством спосіб на обставини, які виникли у зв`язку з прийнятими рішеннями суду по справі №826/8441/17.

5.6. Також, допуск до проведення перевірки відбувся, а тому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених контролюючим органом порушень законодавства, оскільки недоліки акту перевірки в частині його складання не впливають на правомірність проведення самої перевірки, оскільки акт сам по собі не породжує жодних обов`язків для суб`єкта господарювання.

IV. Касаційне оскарження

6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

6.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме статтю 5 КАС України та статтю 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 лютого 2020 року у справі №826/17123/18 та від 16 вересня 2020 року у справі №200/11514/19-а, а також посилається на незастосування судом апеляційної інстанції статті 2 КАС України.

6.2. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує, що вимоги оскаржуваного припису є неконкретизованими та фактично спонукають позивача самостійно визначити, які саме дії слід додатково вжити для усунення виявлених порушень, що в свою чергу, безперечно призвело б до порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене, в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині усунення порушень вимог законодавства суб`єктом господарювання, є порушенням вимог закону в частині змісту припису, як акту індивідуальної дії.

6.3. Також, скаржник наголошує на порушенні процедури проведення перевірки, що є достатньою підставою для скасування результатів цієї перевірки.

6.4. Недопуск посадових осіб органу державного нагляду до проведення перевірки є правом позивача, передбаченим статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V    (далі - Закон №877-V), а не його обов`язком, а тому реалізація права на ефективний судовий захист своїх прав та інтересів не може перебувати у залежності від використання ним своїх прав на їх позасудовий захист.

6.5. Відповідач, складаючи акт за результатами перевірки, використав уніфіковану форму акта перевірки, затверджену не уповноваженим на те органом і вказана форма акта не відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду.

6.6.          У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

10. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

11. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V. 

12. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, інших органів в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушень вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

13. Згідно із частинами 1, 11 статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

14. Відповідно до статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

15. За приписами статті 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення» від 21 червня 2012 року №5007-VI (далі - Закон №5007-VI) органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.

16. Згідно з статтею 2 Закону № 5007-VI дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. Дія цього Закону не поширюється на встановлення тарифів на медичні послуги та лікарські засоби в межах програми медичних гарантій згідно із Законом України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення».

17. Відповідно до частини 1 статті 17 Закону № 5007-VI основними функціями уповноважених органів є: 1) виконання контрольно-наглядових функцій за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; 2) здійснення державного спостереження у сфері ціноутворення; 3) запобігання порушенням у сфері ціноутворення.

18. За приписами пунктів 1, 3, 4, 5, 6 частини 1 статті 18 Закону № 5007-VI уповноважені органи мають право, зокрема, проводити у суб`єктів господарювання в установленому порядку планові та позапланові перевірки:
-                    достовірності зазначеної у документах інформації про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
-                    бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, показників реєстраторів розрахункових операцій та інших документів незалежно від способу подання інформації, пов`язаних з формуванням, встановl3;енням та застосуванням державних регульованих цін;
-                    наявності виписки або витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, а також документів, що посвідчують особу, в посадових осіб;
-       одержувати безоплатно від суб`єктів господарювання, що перевіряються, копії документів та інші відомості, необхідні для здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, документів, що можуть підтверджувати їх порушення, платіжних доручень, квитанцій, що підтверджують факт перерахування до бюджету коштів у разі застосування адміністративно-господарських санкцій, а також довідки, підготовлені суб`єктами господарювання на їх вимогу;
-        робити запити та одержувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в повному обсязі інформацію та документи, необхідні для виконання покладених на них функцій;
-          вимагати від суб`єктів господарювання, що перевіряються, усунення виявлених порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
-                    приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
-                    надавати органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

19. Згідно пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба), поклавши на Службу, що утворюється, функції, зокрема, із здійснення державного контролю за дотриманням вимог щодо формування, становлення та застосування державних регульованих цін.

20. Пунктом 1 Положення про Держпродспоживслужбу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 (далі - Положення про Держпродспоживслужбу), визначено, що Держпродспоживслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема, з контролю за цінами.

21. Відповідно до пункту 3 Положення про Держпродспоживслужбу одним з основних завдань Держпродспоживслужби є, зокрема, реалізація державної політики з контролю за цінами та здійснення відповідно до закону державного нагляду за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

22. Держпродспоживслужба, відповідно до покладених на неї завдань (підпункт 11 пункту 4 Положення про Держпродспоживслужбу), у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, здійснює, зокрема, державний нагляд за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державний нагляд за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

23. Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи (пункт 7 Положення про Держпродспоживслужбу).

24. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 1875-IV) житлово-комунальні послуги - це результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил.

25. Відповідно до статті 14 Закону № 1875-IV залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи:
1) перша група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують уповноважені центральні органи виконавчої влади, а у випадках, передбачених законом, - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;
2) друга група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території;
3) третя група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які визначаються виключно за договором (домовленістю сторін).

25.1. Ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються центральними органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.

26. Стаття 31 Закону № 1875-IV визначає порядок формування та затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги. Виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим на встановлення тарифів.

27. Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869, визначає механізм формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій і поширюється на суб`єктів господарювання всіх форм власності, які надають послуги (далі - виконавці), суб`єктів господарювання всіх форм власності, що спеціалізуються на виконанні окремих послуг, на умовах субпідрядних договорів з виконавцями (далі - субпідрядники), органи місцевого самоврядування, власників, орендарів житлових будинків (гуртожитків), власників (наймачів) квартир (житлових приміщень у гуртожитках), власників нежитлових приміщень у житлових будинках (гуртожитках).

27.1. Тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій є сукупною (загальною) вартістю надання таких послуг, розрахованою на основі економічно обґрунтованих планованих (нормативних) витрат з урахуванням планового прибутку та податку на додану вартість або єдиного податку.

27.2. Тариф на послуги розраховується окремо за кожним будинком залежно від запланованих кількісних показників послуг, що фактично повинні надаватися для забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій з урахуванням переліку послуг згідно з додатком до цього Порядку.

27.3. Послуги надаються з урахуванням встановленого рішенням органу місцевого самоврядування тарифу, його структури, періодичності та строків надання послуг. Копія такого рішення є невід`ємною частиною договору про надання послуг.

VI. Позиція Верховного Суду

28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

30. Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

32. Право на судовий захист відображене і у частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

33. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. У постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року в справі №  826/17123/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відступив від висновків про застосування норми права у подібних правовідносинах у частині того, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13 березня 2018 року (справа №    804/1113/16), від 24 травня 2019 року (справа № 826/16221/15), від 03 жовтня 2019 року (справа № 820/850/16), від 16 жовтня 2019 року (справа № 820/11291/15), від 22 листопада 2019 року (справа № 815/4392/15) тощо.

35. При цьому судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду формулює правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.

36.          Наведена правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 КАС України.

37. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами скаржника про помилковість висновку суду апеляційної інстанції, що допуск до проведення перевірки відбувся, а тому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених контролюючим органом порушень законодавства.

38. Відповідно до частини 6 статті 7 Закону №877 за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

39. Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону №877 при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

40. В свою чергу, акт перевірки сам по собі не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання, й не є обов`язковим рішенням суб`єкта владних повноважень, проте, висновки акту мають значення для визначення судом законності/протиправності підстав для винесення відповідного рішення суб`єкту владних повноважень, у даному випадку - оскаржуваного припису від 11 квітня 2019 року №386.

41. З матеріалів справи вбачається, що ГУ Держспоживслужби в м. Києві на підставі річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік відповідно до направлення від 15 березня 2019 року № 1181 проведено планову перевірку позивача, за результатами якої складено акт від 08 липня 2019 року № 2890-10 та винесено оскаржуваний припис № 386 від 11 квітня 2019 року.

42. Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції, у розділі Акту від 05 квітня 2019 року «Питання, що підлягають перевірці» передбачається дослідження Статуту позивача, а також калькуляцій та розрахунків позивача стосовно цін (тарифів), що були застосовані у періоди, визначені в Акті.

43. Проте, Акт та оскаржуваний припис не містять аналізу зазначених документів, а також висновків щодо вірності або помилковості їх використання, що вказує на вибірковість аналізу витребовуваних документів, на підставі яких у свою чергу у подальшому сформовані вимоги припису.

44. Також, як встановлено судом першої інстанції, що у розділі «Порушення вимог законодавства, виявлені під час перевірки» Акту від 05 квітня 2019 року відповідачем встановлено, зокрема, що абзацом 6 пункту 2 Порядку №869 визначено, що послуги надаються з урахуванням встановленого рішенням органу місцевого самоврядування тарифу, його структури, періодичності та строків надання послуг. 

45. Відповідачем не встановлено конкретних фактів надання послуг без урахування встановленого рішенням органу місцевого самоврядування тарифу (розпорядження №442 або №668), його структури, періодичності та строків надання послуг, відсутності копії такого рішення при підписанні договору про надання послуг.        

46. Крім того, відповідач в Акті перевірки дійшов висновку що в період з 01 квітня 2016 року по 31 березня 2019 року позивачем порушено вимоги щодо формування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Проте, з наявних у справі матеріалів не вбачається, що відповідач витребовував та досліджував документацію щодо розрахунку позивачем відповідних витрат на зазначені послуги.

47. У свою чергу, виходячи з вимог частини першої статті 72 КАС України суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обгрунтовують вимоги та заперечення учасників справи на підставі належних та допустимих доказів.

48. Недодержання відповідачем зазначених вимог закону позбавило суди попередніх інстанцій можливості дослідити докази достовірності проведених розрахунків.

49. Як вірно зазначив суд першої інстанції, наданий до матеріалів справи Диск DVD-R із копіями схем «Прибиральних територій» будинків Подільського району, копією наказу ГУ комунальної власності від 21 лютого 2002 року №23, копіями розпоряджень КМДА не має для суду доказового значення в силу положень статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зазначені в ньому матеріали не містять належного засвідчення в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, окрім того зазначені документи не створені під час здійснення перевірки позивача, яка входить у предмет дослідження суду та не описані в Акті перевірки від 05 квітня 2019 року.  

50. Слід також зазначити, що Акт перевірки та Додатки до нього 2 та 3 підписані особою, яка не брала безпосередньої участі у проведенні перевірки, чим порушено принципи державного нагляду, визначеного нормою статті 3 Закону №877, а саме: об`єктивності та неупередженості, відкритості та прозорості здійснення державного нагляду (контролю).

51. Заслуговує на увагу також той факт, що висновки Акту від 05 квітня 2019 року, крім іншого, побудовані на рішенні Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2018 року у справі №826/8441/17, залишеному без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, яким визнано протиправним та скасовано розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 668 від 06 червня 2017 року «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та внесення змін до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)».

52. Разом з тим, вказані судові рішення скасовані постановою Верховного Суду від 12 червня 2019 року.

53. Наведені вище обставини дають підстави для висновку про порушення відповідачем процедури проведення планової перевірки позивача, що є достатньою підставою для скасування результатів цієї перевірки.

54. У зв`язку із тим, що порушення процедури проведення перевірки є достатньою підставою для скасування результатів цієї перевірки, Верховний Суд не дає оцінки висновкам суду апеляційної інстанції щодо правомірності спірного припису, оскільки він є протиправним внаслідок порушення процедури проведення перевірки.

55. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 28 травня 2021 року у справі № 160/7387/18.

56. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки перевірку позивача, а також оформлення результатів перевірки    проведено з порушеннями вимог Закону №877.

57. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

58. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від  30 листопада 2020 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року.

VIІ. Судові витрати

59. Відповідно до частини 6   статті 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Відповідно до частини 1 цієї самої статті при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього    Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

60.    Скаржником було сплачено судовий збір за подання касаційної скарги відповідно до платіжного доручення №269600598 від 05 січня 2021 року у розмірі 4378,00 грн. Зазначені судові виплати слід стягнути з відповідача.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

П О С Т А Н  О В И В :

1. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» - задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від  30 листопада 2020 року по справі №640/14306/19 - скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року - залишити без змін.

4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (вул. Волинська, 12, м. Київ, 03151, код ЄДРПОУ 40414833) на користь Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» (вул. Хорива, 36, м. Київ, 04071, код ЄДРПОУ 39609111) судовий збір за подання касаційної скарги в розмірі 4378,00 грн (чотири тисячі триста сімдесят вісім) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	О.В. Калашнікова М.В. Білак   О.А. Губська