ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 0640/4182/18
адміністративне провадження № К/9901/23034/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 0640/4182/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2019, ухвалене у складі головуючого судді Єфіменко О.В. 
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, ухвалену  у складі колегії суддів: головуючого судді Совгири Д.І., суддів Кузьменко Л.В., Франовської К.С.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. 22.08.2018 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330;
зобов`язати ГУ Держгеокадастру повторно розглянути заяву і прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що відповідачем  за відсутності законних правових підстав було відмовлено їй у наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 06.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого  апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. 12.08.2019 ГУ Держгеокадастру  звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 12.09.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі - Коднянська сільрада) від 22.10.2015 «Про погодження на надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою передачі їх у власність для ведення особистого селянського господарства громадянам» ОСОБА_1 було надано погодження на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку  площею 1,00 га.
Дана земельна ділянка розташована на території Коднянської сільради та відноситься до земель запасу Коднянської сільради.
Після звернення до відповідача із заявою та надання йому передбачених законодавством документів, 15.01.2016 ГУ Держгеокадастру був виданий наказ        №6-58/14-16-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», згідно з яким ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,00 га.
15.02.2016 позивач подала заяву та уклала договір на розробку проекту землеустрою з ФОП ОСОБА_2 , який має кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника від 24.12.2012 №000071 та самостійно складає окремі види документації із землеустрою.
Землевпорядна документація була розроблена та 28.07.2016 пройшла державну експертизу у відповідача, що підтверджується відповідним висновком державної експертизи землевпорядної документації, у якому зазначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам.
12.11.2017 ОСОБА_1 звернулася до Державного кадастрового реєстратора із заявою та документацією із землеустрою для проведення державної реєстрації земельної ділянки відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 «Про порядок ведення Державного земельного кадастру» (далі - Порядок № 1051) та розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 №523-р «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг».
14.12.2017 позивач отримала рішення №РВ-1800444212017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, у якому зазначалося, що запитувана земельна ділянка у розмірі 0,9948 га накладається на земельну ділянку загальною площею 78,21 га, якій вже присвоєно кадастровий номер 1822083500:01:001:0330.
Зважаючи на дану обставину, ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки сільськогосподарського призначення.
ГУ Держгеокадастру листом від 02.11.2017 №Я-14539/0-11639/6-17 відмовило ОСОБА_1 у задоволені вказаної заяви посилаючись на неможливість ідентифікації  ділянки щодо якої подано заяву про надання дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки.
29.01.2018 ОСОБА_1 звернулася до відповідача із новою заявою про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, разом із відповідними документами, у якій додатково вказала інформацію про загальну площу, кадастровий номер та категорію земельної ділянки за основним її цільовим призначенням.
ГУ Держгеокадастру листом від 14.03.2018 №Я-254/0-1187/0/22-18 відмовило ОСОБА_1 у задоволені вказаної заяви без наведення конкретних мотивів , які покладені в основу такого рішення.
Не погоджуючись із такою відмовою ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом. 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330, що перешкоджає позивачу у реалізації її права на отримання земельної ділянки у власність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована посиланням на помилкове застосування судами попередніх інстанцій норм права, які не регулюють спірні правовідносини, зокрема статті 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №  858-IV) та пункту 14 статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). При цьому , відповідач вказує на те, що суди не вправі втручатись у діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ОСОБА_1 вказала на те, що законодавством України не встановлено заборони щодо розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі її поділу чи об`єднання. Необґрунтованими також є твердження відповідача про те, що надання дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки є його дискреційними повноваженнями, оскільки  ГУ Держгекадастру трактує та сприймає поняття дискреційних повноважень на власний розсуд, а відмовляючи  у наданні відповідного дозволу, воно діяло незаконно, безпідставно та необґрунтовано.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
12. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
13. Згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 ЗК України  безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
14. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
15. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України  центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
16. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами регулюється положеннями статті 118 ЗК України та передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивованої відмови у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
17. Частинами першою та другою статті 79-1 ЗК України передбачено, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв)
18. Відповідно до частини п`ятої статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
19. Згідно із частинами шостою, сьомою статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
20. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
21. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.
22. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
23. Так, згідно із частиною першою статті 25 Закону № 858-IV документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, до видів якої належить технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок (пункт «й» частини другої статті 25).
24. За загальним правилом, визначеним положеннями статті 50 Закону № 858-IV  проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
25. Згідно із статтею 56 Закону № 858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок включає:
а) пояснювальну записку;
б) технічне завдання на складання документації, затверджене замовником документації;
в) кадастрові плани земельних ділянок, які об`єднуються в одну земельну ділянку, або частини земельної ділянки, яка виділяється в окрему земельну ділянку;
г) матеріали польових геодезичних робіт;
ґ) акт приймання-передачі межових знаків на зберігання при поділі земельної ділянки по межі поділу;
д) перелік обтяжень прав на земельну ділянку, обмежень на її використання та наявні земельні сервітути;
е) нотаріально посвідчену згоду на поділ чи об`єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки (у разі перебування земельної ділянки в заставі, користуванні);
є) згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем (крім випадків поділу земельної ділянки у зв`язку з набуттям права власності на житловий будинок, розташований на ній).
26. Зміст наведених норм права свідчить про те, що поділ та об`єднання земельних ділянок за свою суттю фактично є формуванням нової чи нових  земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації  із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому ЗК  України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
27. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330.
28. На думку колегії суддів земельна ділянка, на яку претендує позивач має бути виділена із вже сформованої земельної ділянки та їй має бути присвоєний інший кадастровий номер. Відтак, таке звернення позивача ґрунтується   на вимогах закону  та спрямоване на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність, у спосіб передбачений законодавством. Натомість відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1822083500:01:001:0330, що перешкоджає позивачу у реалізації її права на отримання земельної ділянки у власність.
29. З урахуванням наведеного, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій  про обґрунтованість позовних вимог у цій справі, оскільки відмова ГУ  Держгеокадастру, оформлена листом від 14.03.2018 №Я-254/0-1187/0/22-18, прийнята з порушенням вимог частини другої статті 19 Конституції України та не відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України.
30. При цьому, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки він не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надати дозвіл на розробку технічної документації, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.
31. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
32.  Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
33.  Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
34.  Відповідно до  статті 350 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №0640/4182/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук Л.Л. Мороз   А.Ю. Бучик