ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 822/1169/17
адміністративне провадження № К/9901/60407/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Тацій Л.В.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017 у складі судді Майстер П.М. та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 у складі колегії суддів: Драчук Т.О. (суддя-доповідач), Загороднюка А.Г., Полотнянка Ю.П. у справі №822/1169/17 за позовом ОСОБА_1 до Волочильської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Волочильської районної державної адміністрації (надалі - відповідач, Волочильська РДА) про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Волочиської РДА №106/2011-р від 22.02.2011 в частині затвердження проекту землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель площею 34,7456 га на території Рябіївської сільської ради Волочиського району (надалі - Розпорядження №106/2011-р).
2.          Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017 позовні вимоги задоволено частково. 
2.1.          Визнано протиправним та скасовано Розпорядження №106/2011-р голови Волочиської РДА в частині затвердження проекту землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель площею 2,0000 га, кадастровий номер 6820986500:02:015:0445, наданих у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства з земель сільськогосподарського призначення державної власності, які розташовані за межами населених пунктів Рябівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області.
3.          Заступником керівника Городоцької місцевої прокуратури подано апеляційну скаргу на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017, в якій просив її скасувати, а провадження у справі закрити.
4.          Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 апеляційну скаргу Заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури залишено без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017 - без змін.
5.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини: 
5.1.          14.09.2010 головою Волочиської РДА прийнято розпорядження №766/2010-р "Про затвердження складу комісії з обстеження земель в натурі (на місцевості) та підготовки висновків про доцільність консервації земель на території Волочиського району", яким на підставі статей 6, 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та листа Державного підприємства "Хмельницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" №936 від 12.08.2010 затверджено комісію з обстеження земель в натурі (на місцевості) і підготовки висновків про доцільність консервації земель на території Волочиського району.
5.2.          14.09.2010 комісією з обстеження земель в натурі (на місцевості) складено акт №10 "Про обстеження деградованих і малопродуктивних земель", в якому зазначено, що комісія вважає за доцільне вилучити з активного господарського обігу на території Рябіївської сільської ради - 34,75 га, в тому числі ріллі - 31,84 га, сінокосу - 2,59 га, пасовища - 0,32 га, та здійснити їх консервацію шляхом заліснення.
5.3.          Розпорядженням голови Волочиської РДА №764/2010-р від 14.09.2010 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо консервації малопродуктивних, деградованих та непридатних для сільськогосподарського використання земель на території Волочиського району", надано дозвіл Державному підприємству "Хмельницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" на розробку проекту землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності (шляхом заліснення) на території Наркевицької селищної, Бокиївської, Чернявської, Писарівської, Криштопівської, Рябіївської, Ожиговецької, Тарнорудської, Федірківської, Зайчиківської, Зеленівської, Трительницької, Поповецької, Полянської, Сарнівської, Копачівської, Завалійківської сільських рад Волочиського району Хмельницької області орієнтовною площею 242 га.
5.4.          10.11.2010 Управлінням Держкомзему у Волочиському районі Хмельницької області було прийнято висновок №04-4141/10 "Про розгляд та погодження проекту землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель", яким вирішено погодити проект консервації деградованих та малопродуктивних земель, якими передбачено вилучити із активного господарського обігу 227,2333 га сільськогосподарських угідь, в тому числі рілля, сіножаті, пасовища, та здійснити їх консервацію шляхом заліснення на площі 227,2333 га, в т.ч. на території Бокиївської сільської ради - 20,0982 га, Завалійківської сільської ради - 12,3905 га, Зайчиківської сільської ради - 3,2531 га, Зеленівської сільської ради - 32,0488 га, Копачівської сільської ради - 4,5591 га, Криштопівської сільської ради - 31,2170 га, Наркевицької селищної ради - 1,4204 га, Ожиговецької сільської ради - 30,5068 га, Полянської сільської ради - 9,7207 га, Рябіївської сільської ради - 34,7456 га, Тарнорудської сільської ради - 18,8421 га, Трительницької сільської ради - 15,0859 га, Федірківської сільської ради - 9,3442 га, Чернявської сільської ради - 4,0014 га.
5.5.          Висновком державної експертизи землевпорядної документації №834 від 24.11.2010, затвердженим т.в.о. начальника Головного управління Держкомзему у Хмельницькій області, встановлено, що проект землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель, не в повній мірі відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, повертається на доопрацювання.
5.6.          У подальшому, Розпорядженням голови Волочиської РДА №106/2011-р затверджено проект землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель на території Волочиського району, зокрема на території Рябіївської сільської ради загальною площею 34,7456 га, з них ріллі - 31,8356, пасовища - 0,3211, сіножаті - 2,58 (додаток до Розпорядження №106/2011-р).
5.7.          20.10.2016 т.в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області прийнято наказ №22-27828-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність", яким наказано затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 , яка розташована за межами населених пунктів Рябіївської сільської ради Волочиського району Хмельницької області; надати у власність гр. ОСОБА_1 земельну ділянку площею 2,0000 га (кадастровий номер 6820986500:02:015:0445) для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населених пунктів Рябіївської сільської ради Волочиського району Хмельницької області.
5.8.          Розпорядженням голови Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області №485/2017-р від 15.05.2017 "Про оновлення складу комісії з обстеження земель в натурі (на місцевості) та підготовки висновків про доцільність консервації земель на території Волочиського району", оновлено склад комісії з обстеження земель в натурі (на місцевості) та підготовки висновків про доцільність консервації земель на території Волочиського району, та розпорядження голови Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області №766/2010-р від 14.09.2010 "Про затвердження складу комісії з обстеження земель в натурі (на місцевості) та підготовки висновків про доцільність консервації земель на території Волочиського району" визнано таким, що втратило чинність.
5.9.          23.05.2017 комісією з обстеження земель в натурі (на місцевості) складено акт обстеження площі 34,7456 га законсервованих земель в тому числі земельної ділянки площею 2,0 га за кадастровим номером 6820986500:02:015:0445 на території Рябіївської сільської ради Волочиського району Хмельницької області, в якому зазначено, що в результаті вивчення матеріалів та візуального обстеження земельних ділянок, які законсервовані в 2011 році комісія встановила: відповідно до агротехнічного паспорту і довідки про відомості агровиробничих груп ґрунтів земельної ділянки площею 2,0000 га - земельна ділянка придатна для сільськогосподарського обробітку станом на 23.05.2017 року. Земельна ділянка кадастровий номер 6820986500:02:015:0445 засіяна соєю; інші частини земельної ділянки загальною площею 34,7456 га також аналогічно оброблені і засіяні соєю, придатні для ведення особистих селянських господарств; найближчі 10 - 15 років земельна ділянка площею 34,7456 га в тому числі земельна ділянка площею 2,0000 га, не входить в перспективний план заліснення ДП "Хмельницькоблагроліс".
5.10.          Комісія прийшла до висновків: земельна ділянка загальною площею 34,7456 га на території Рябіївської сільської ради Волочиського району Хмельницької області, в т.ч. земельна ділянка площею 2,0000 га за кадастровим номером 6820986500:02:015:0445, придатні для сільськогосподарського обробітку і оскільки в перспективних планах в найближчі роки не будуть заліснюватись - розконсервувати вищевказані земельні ділянки шляхом скасування Розпорядження голови Волочиської РДА №106/2011-р в частині консервації земель на території Рябіївської сільської ради.
6.          Задовольняючи позовні вимоги частково суди попередніх інстанцій виходили з наданих доказів та зважали на те, що оскаржуваним розпорядженням порушено права позивача стосовно затвердження проекту землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель площею 2,0000 га, кадастровий номер 6820986500:02:015:0445, наданих у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, які розташовані за межами населених пунктів Рябівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Заступник прокурора Вінницької області подав касаційну скаргу на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та закрити провадження у справі. 
7.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушення норм процесуального права. Зокрема, заступник прокурора зазначає, що спір у даній справі стосується захисту позивачем свого цивільного права, а саме, права власності на земельну ділянку, яку оспорюваним розпорядженням відповідача віднесено до складу законсервованих земель. Також, скаржник посилається на дотримання відповідачем вимог законодавства під час прийняття оспорюваного розпорядження та відсутність підстав для визнання його протиправним і скасування. 
8.          Позивач до закінчення встановленого судом строку подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
8.1.          На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення були ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги безпідставні. Наголошує, що приймаючи оспорюване розпорядження відповідач діяв на виконання своїх владних управлінських функцій, а в судах попередніх інстанцій відповідач не зміг довести правомірність прийнятого ним розпорядження. 
9.          Відповідачем відзиву на касаційну скаргу подано не було. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
10.          Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
11.          Частиною 2 статті 4, пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України (в редакції, що була чинною на час вирішення справи судом першої інстанції) передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
12.          Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС України у вказаній редакції). 
13.          Аналогічні правила визначення предметної юрисдикції адміністративних судів закріплені у статтях 4 та 19 КАС України у редакції, чинній на час вирішення справи судом апеляційної інстанції та станом на даний час.
14.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
15.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. 
16.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
17.          Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
18.          Відповідно до статті 172 Земельного кодексу України, консервації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров`я. Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення. Консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок. Порядок консервації земель встановлюється законодавством України.
19.          Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, позивач, якому на підставі наказу т.в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 20.10.2016 №22-27828-СГ було передано у власність земельну ділянку площею 2,0000 га, кадастровий номер 6820986500:02:015:0445, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населених пунктів Рябіївської сільської ради Волочиського району Хмельницької області звернувся до суду з даним позовом про оскарження Розпорядження №106/2011-р голови Волочиської РДА, яким затверджено проект землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель на території Волочиського району, зокрема на території Рябіївської сільської ради, загальною площею 34,7456 га, серед яких земельна ділянка кадастровий номер 6820986500:02:015:0445, яка у подальшому була надана позивачу у власність. 
20.          Отже, заявлені у даній справі позовні вимоги направлені, в першу чергу, на захист порушеного, на думку позивача, права власності спірною земельною ділянкою.
21.          Стаття 15 Цивільного кодексу України (надалі - ЦК України) надає кожній особі право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право також на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
22.          У свою чергу, відповідно до частини 4 статті 11 ЦК України, у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать і органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
23.          Згідно зі статтею 16 ЦК України, до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
24.          Частина 1 статті 21 ЦК України передбачає, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
25.          Відтак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
26.          З урахуванням наведеного суд вважає, що спір про скасування Розпорядження №106/2011-р голови Волочиської РДА щодо затвердження проекту землеустрою щодо консервації деградованих і малопродуктивних земель на території Рябіївської сільської ради Волочиського району, в частині земельної ділянки, переданої позивачу у власність, є приватно-правовим та має розглядатися як спір, що пов`язаний з порушенням саме цивільного права позивача. При цьому, участь Волочиської РДА     в якості відповідача у такому спорі не змінюватиме його цивільно-правового характеру.
27.          Правові висновки аналогічного змісту викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11/0202 та від 07.11.2018 у справі №2а-4618/10/0308. Крім того, розгляд справ щодо подібних правовідносин здійснювався у порядку господарського судочинства (враховуючи суб`єктний склад сторін таких правовідносин), що вбачається, зокрема, з постанови Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 06.10.2020 у справі №924/1275/19.
28.          Відповідно до частини 1 статті 2 Цивільного процесуального кодексу України, завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
29.          Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 цього Кодексу, якою передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
30.          Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати суду правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. 
31.          Тому, зважаючи на суб`єктний склад та характер правовідносин у цій справі колегія суддів доходить висновку, що розгляд даного спору має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.
32.          Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і  безстороннім судом, установленим законом. 
33.          За практикою Європейського Суду з прав людини "<…> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії", що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (пункт 24 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/04, №29465/04). 
34.          Пункт 1 частини 1 статті 238 КАС України передбачає, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
35.          Враховуючи зазначене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства та наявні підстави для закриття провадження у справі, що визначені пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України.
36.          Частиною 1 статті 354 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
37.          Враховуючи положення частини 1 статті 239 та частини 3 статті 354 КАС України, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне роз`яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції і що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. 
38.          З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - скасуванню із закриттям провадження у справі. 
39.          У зв`язку із закриттям провадження у даній справі з підстав порушення правил юрисдикції,  судом касаційної інстанції не надається оцінка правильності застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій під час розгляду справи по суті заявленого спору, а також доводам касаційної скарги та відзиву на неї у відповідній частині. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області задовольнити.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.09.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 у справі №822/1169/17 - скасувати та закрити провадження у справі.
Роз`яснити позивачу - ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції і позивач має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття

Судді	В.М. Шарапа Л.В. Тацій   С.М. Чиркін