П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

02 червня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/2254/21	
Головуючий в 1 інстанції: Брагар В. С.
          
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого  судді - Вербицької Н.В.,
                      суддів – Джабурії О.В.,
                                      Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року про відмову у забезпеченні позовної заяви ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаїській області про визнання незаконним та скасування наказу,
В С Т А Н О В И Л А :

08 квітня 2021 року до Миколаївського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з адміністративною позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання незаконним та скасування наказу №584-УБД від 23.03.2021, яким визнаний таким, що втратив чинність наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 № 1000-УБД "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою".
Разом із позовною заявою позивачем до суду подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просить вжити заходи забезпечення позову шляхом:
зупинення дії наказу №584-УБД від 23.03.2021 ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області;
заборони Держгеокадастру у Миколаївській області здійснювати будь-які дії відносно земельної ділянки щодо якої наказом №1000-УБД від 31.12.2020 позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої в межах поворотних точок з координатами: 
1) X- 5158200,945; Y-4199145,361; 
2) Х- 5158195,211; Y -4199196,729; 
З) Х- 5158008,959; Y4199221,724; 
4) х- 5157820,760; Y-4199246,980; 
5) Х- 5157836,178; Y-4199187,482; 
6) Х-5158022,841; Y-4199165,927; 
Зокрема, але не виключно, дiї спрямованi на розпорядження, змiну цільового призначення та складу угiдь, змiну конфiгурації та меж, подiл чи об`єднання, передання у власнiсть чи надання в оренду, у тому числi продаж на земельних торгах (аукцiонi), земельної дiлянки або її частини;
заборони органам державної влади та органам місцевого самоврядування, в тому числi Державнiй службi України з питань геодезiї, картографiї та кадастру   (Держгеокадастр) код ЄДРПОУ З9411771, здійснювати будь-якi дiї вiдносно земельної дiлянки щодо якої наказом № 1000-УБД вiд 31.12.2020 надано позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо вiдведення земельної дiлянки, розташованоi в межах поворотних точок з координатами: 
1) X- 5158200,945; Y-4199145,361; 
2) Х- 5158195,211; Y -4199196,729; 
З) Х- 5158008,959; Y4199221,724; 
4) х- 5157820,760; Y-4199246,980; 
5) Х- 5157836,178; Y-4199187,482; 
6) Х-5158022,841; Y-4199165,927; 
Зокрема, але не виключно, дії спрямовані на розпорядження, змiну цiльового призначення та складу угiдь, змiну конфiгурації та меж, подiл чи об`єднання, передання у власнiсть чи надання в оренду, у тому числi продаж на земельних торгах (аукцiонi), земельної дiлянки або її частини.
Заява про забезпечення позову вмотивована тим, що наказом Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області №1000-УБД від 31.12.2020 позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою. 
10.03.2021 року позивачем укладено договір з Миколаївською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» на виготовлення проекту землеустрою. 
Наказом №584-УБД від 23.03.21 визнано таким, що втратив чинність наказ №1000-УБД від 31.12.2020. 
Наслідком прийняття оскаржуваного наказу є неможливість завершення розроблення проекту землеустрою та як наслідок звернення до компетентного органу із заявою про його затвердження та надання земельної ділянки у власність. Крім того, у зв`язку з втратою чинності наказу №1000-УБД будь-яка особа може звернутись до відповідача з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на ту саму ділянку, а відповідач не матиме жодних перешкод в ухваленні рішення на користь будь-якої іншої особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на те саму земельну ділянку, оскільки відповідач не буде мати визначених Земельним кодексом України підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту та в подальшому на передачу земельної ділянки у власність будь-якій іншій особі
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року в задоволені заяви позивача про забезпечення позову відмовлено. 
Суд зазначав, що вжиття заходів забезпечення позову у запропонований позивачами спосіб є неможливим, оскільки при цьому фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Із наведених позивачами у заяві про вжиття заходів забезпечення позову обставин не вбачається очевидної протиправності оскаржуваного рішення, а правомірність прийняття такого підлягає дослідженню судом під час судового розгляду справи по суті заявлених позовних вимог. Бажаний позивачем спосіб забезпечення позову в даному випадку - не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Доводи, викладені у заяві про забезпечення позову, мають лише характер особистих припущень, при цьому будь-яких доказів, які б свідчили про вчинення чи реальні наміри відповідача вчинити дії щодо розпорядження земельною ділянкою, на яку претендує заявник, - позивачем не надано, а судом, на підставі наявних матеріалів станом на час вирішення питання про забезпечення позову - не встановлено, як і невстановлено обставин, які б підтверджували те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Не погодившись з вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить увалу суду першої інстанції скасувати та прийняти рішення, яким задовольнити заяву про забезпечення позову у повному обсязі. Зокрема, апелянт посилається на правові висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.09.2020 по справі №688/2908/16-ц, згідно яких дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії на землі власника,  аби мати змогу в подальшому точно визначити предмет оренди. За таких умов дозвіл наділяє зацікавлену особу повноваженнями ідентифікувати на землі власника земельну ділянку, яку ця особа бажає отримати в оренду у майбутньому. Оскаржуваний наказ явно не відповідає вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, оскільки ухвалений шляхом недобросовісного припинення переговорної процедури. Надання відповідачем дозволу на розробку проекту землеустрою та затвердження цього проекту щодо іншої особи на бажану земельну ділянку, протягом розгляду даної адміністративної справи, зробить рішення суду таким, що не відновить порушене право позивача. В іншому апелянт послався на доводи, що містилися у заяві про забезпечення позову. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, судова колегія виходить з такого.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до   статті 150 КАС України   суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних   законом   інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
За умовами   статті 151 КАС України   позов може бути забезпечено, зокрема:
зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
забороною відповідачу вчиняти певні дії; 
забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.
Позивач просить забезпечити позов шляхом застосування вищевказаних заходів, в тому числі, шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу №584-УБД від 23.03.2021, яким визнано таким, що втратив чинність наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 №1000-УБД «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою».
Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, що забезпечення позову у спосіб заявлений позивачем буде фактично вирішенням справи по суті до постановляння рішення суду, що не відповідатиме меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Зупинення дії, зокрема, індивідуального акта є винятковим заходом забезпечення позову виключно у випадку очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Зі змісту наказу №584-УБД від 23.03.2021 вбачається, що його прийнято відповідно до Положення про ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та з урахувань клопотань громадян України, зокрема,   ОСОБА_1 від 22.03.2021 №ІІ-1279/0/19-21.
За таких умов для встановлення ознак протиправності оскаржуваного наказу слід встановити фактичні обставини справи та надати оцінку всім доказам, що може бути здійснено лише під час розгляду справи по суті заявлених вимог. 
Судова колегія, окрім іншого, акцентує увагу й на тому, що очевидні ознаки протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів особи, яка звернулась до суду, повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи  забезпечення позову  з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів  забезпечення позову  є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
За таких умов, відсутні підстави стверджувати про наявність, у даному випадку, очевидних і беззаперечних ознак протиправності оспорюваного наказу, які могли б зумовити необхідність вжиття заходів  забезпечення позову.
Також слід звернути увагу, що    рішення суду за наслідками розгляду позовної заяви в даній справі не потребуватиме вжиття додаткових заходів для його виконання. Суть рішення суду за наслідками розгляду відповідного спору полягатиме виключно у констатації факту правомірності чи, навпаки, протиправності оспорюваного наказу відповідача та, у випадку останнього - позбавленні його правових наслідків шляхом скасування.
З урахуванням зазначеного у справі за цим позовом не може бути ускладнене чи унеможливлене виконання рішення суду і у вжитті заходів забезпечення позову з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2    статті 150 КАС України, відсутня потреба.
Як правильно зазначено судом першої інстанції, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є лише стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом.
Надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою  щодо  відведення  земельної ділянки  із земель державної власності не означає позитивного рішення про передачу її у власність, а направлене на ідентифікацію  земельної ділянки,  яка в подальшому може стати предметом передачі.
Слід зазначити, що відповідач може відмовити у затвердженні проекту та наданні  земельної ділянки  у власність з підстав, визначених законом.
За таких умов, відсутні будь-які докази існування відповідних майнових прав на обрану земельну ділянку як у позивача так і в будь-якої іншої особи, якій може бути надано дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Наявність у позивача сподівань щодо отримання земельної ділянки у власність не є достатньою підставою для застосування обраних ним заходів забезпечення позову.
Посилання апелянта на постанову Великої Палати Верховного суду від 29.09.2020 по справі №688/2908/16-ц вищевказаних висновків не спростовує.
У вказаній постанові зазначено, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
На даний момент позивачем не надано жодних доказів, що відповідачем надано або буде надано дозвіл на розробку проекту землеустрою іншій особі та в рамках спірних правовідносин предмет спору обмежений питанням законності скасування наказу про надання такого дозволу саме позивачу.
Слід зазначити, що не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої    статті 151 КАС України).
Враховуючи наведене, необґрунтованим та неспівмірним є вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони відповідачу здійснювати відносно спірної земельної ділянки будь-які дії, оскільки це, в тому числі, виходить поза межі предмету позовних вимог.
Вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони органам державної влади, в тому числі, Держгеокадастру та органам місцевого самоврядування здійснювати відносно спірної земельної ділянки будь-які дії також є безпідставним, про що свідчать вищевказані висновки.
Крім того, посилання на перебування відповідача в стані припинення є необґрунтованим, оскільки процедура ліквідації ще не закінчена та навіть у разі її закінчення всі права та обов`язки  ГУ Держгеокадастру у Миколаїській області перейдуть до правонаступника, що виключало б необхідність встановлення додаткових заборон іншим органам.
Оцінюючи в сукупності наведене та приймаючи до уваги характер спірних правовідносин, судова колегія вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні заяви про забезпечення позову.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній ухвалі, у зв`язку з чим підстав для її скасування не вбачається.
Відповідно до ст. 316 КАС України в іншій частині ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає без змін, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права
Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,328 КАС України, судова колегія,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 –  залишити без задоволення.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач:                                                                       Н.В.Вербицька

Судді:                                                                                           О.В.Джабурія

                                                                                                    К.В. Кравченко