ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2021 року 
Київ
справа №120/1828/20-а
адміністративне провадження №К/9901/17951/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30.04.2020 (головуючий суддя: Крапівницька Н.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 (головуючий суддя: Кузьменко Л.В., судді: Франовська К.С., Совгира Д.І.) у справі №120/1828/20-а за позовом Акціонерного товариства «Вінницяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною і скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2020 року Акціонерне товариство «Вінницяобленерго» (далі - АТ «Вінницяобленерго» або позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову від 15.04.2020 №809 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання».
Одночасно із пред`явленням позову позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд забезпечити позов шляхом зупинення дії постанови НКРЕКП від 15.04.2020 №809 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання».
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 30.04.2020, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, заяву АТ «Вінницяобленерго» про вжиття заходів забезпечення позову задоволено частково.
Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 постанови НКРЕКП №809 від 15.04.2020.
У решті заяви про забезпечення позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 30.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15.04.2019 на засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 809 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання»,   якою постановлено:
1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII) та статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» накласти штраф у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень на АТ «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме:
- підпункту 5 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04.09.2018 № 955, у частині виконання вимог;
- пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені НКРЕКП ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;
- пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів відповідно до вимог чинного законодавства та прийняття їх на баланс;
- пункту 4.4 глави 4 в частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;
- підпункту 43 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг інвестиційною програмою.
Зазначена сума штрафу має бути сплачена до Державного бюджету України у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу.
2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість невиконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04.09.2018 №955 (далі - Порядок №955), об`єктів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 №1540, на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ).
3. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII, у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язати АТ «Вінницяобленерго» у термін до 01.07.2020 ввести в експлуатацію та прийняти на баланс не виконані відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку №955, об`єкти розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 №1540, на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ), про що у термін до 15.07.2020 повідомити НКРЕКП з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.
4. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону №1540-VIII при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1175, за надання до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено Актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 23.03.2020 №88.
З посиланням на очевидну протиправність зазначеної постанови, позивач звернувся з цим позовом до суду. Одночасно із подачею позовної заяви позивач заявив клопотання про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови.
ІV. АРГУМЕНТИ ЗАЯВНИКА
В обґрунтування поданої заяви позивач вказав про те, що оспорювана постанова має очевидні ознаки протиправності, а оскарження останньої в судовому порядку не зупиняє її дії. Таким чином, у випадку реалізації постанови №809 АТ «Вінницяобленерго», як оператор систем розподілу електричної енергії, зазнає значних фінансових втрат. Крім того, заявник стверджує про те, що у разі встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» шляхом його зміни у бік зменшення на суму 23   855,66 тис. грн (без ПДВ) товариство втратить джерело фінансування витрат передбачених структурою тарифів, що призведе до недофінансування витрат на технічне обслуговування та ремонт ліній електропередач та обладнання. Це, в свою чергу, позначиться на якості та надійності надання послуг з розподілу електроенергії. Також, у товариства виникнуть проблеми з оплатою праці та з оплатою обов`язкових платежів до бюджету України та місцевих бюджетів.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи заяву АТ «Вінницяобленерго» про забезпечення позову в частині зупинення дії пункту 1 постанови №809, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на час подання позивачем заяви наявною була очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в цій адміністративній справі. Суд апеляційної інстанції, з посиланням на практику Верховного Суду, сформовану у постанові від 05.03.2019 у справі №826/16911/18, констатував, що оскарження постанови про накладення штрафу у судовому порядку не зупиняє її дію, така є обов`язковою до виконання, її невиконання тягне за собою нарахування пені, відповідно існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача. Суди попередніх інстанцій також констатували, що позивачем при поданні цієї заяви дотримано вимоги статті 152 КАС України.
В решті, за висновками судів попередніх інстанцій, приписи постанови №809 не створюють очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, та відповідно не породжують додаткових зобов`язань.       
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, НКРЕКП подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви АТ «Вінницяобленерго» в повному обсязі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що заявник не надав доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам. Скаржник стверджує, що наслідки постанови є юридичними, тобто зворотними, а тому незабезпечення позову істотно не ускладнить виконання рішення суду, яким буде вирішено спір по суті. Також скаржник наполягає, що у такий спосіб суд втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Позивач у поданому до Верховного Суду відзиві заперечує проти вимог та доводів касаційної скарги. Стверджує про законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо забезпечення позову у спосіб зупинення дії пункту 1 оскаржуваної постанови.    
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі №640/6840/20.
Водночас, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що очевидність небезпеки полягає в тому, що внаслідок реалізації оскаржуваної постанови, зокрема вимоги щодо сплати штрафу, підприємство зазнає суттєвих фінансових втрат.  
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
В розглядуваній справі, необхідність вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції мотивував тим, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить ефективний захист та поновлення порушених прав позивача.
Водночас, в ухвалі про забезпечення позову відсутні будь-які мотиви, з яких суд першої інстанції дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі. Суд першої інстанції обмежився цитуванням норм матеріального права без дослідження доказів на підтвердження існування обставин, передбачених статтею 150 КАС України.
Суд апеляційної інстанції підтримав таку позицію суду першої інстанції, додатково зазначивши про те, що оскарження постанови про накладення штрафу у судовому порядку не зупиняє її дію, така є обов`язковою до виконання, її невиконання тягне за собою нарахування пені, відповідно існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача. Свій висновок суд апеляційної інстанції мотивував  правовою позицією Верховного Суду, сформованою в постанові від 05.03.2019 у справі №826/16911/18.
Проте, здійснивши комплексний аналіз статті 14 Закону №1540-VIII, Верховний Суд у постановах від 09.03.2019 у справі №826/16911/18 (на яку також посилається суд апеляційної інстанції у своєму рішенні), від 12.12.2019 у справі №640/19895/18 та від 29.01.2021 у справі №520/10318/19 вже сформував правову позицію щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах, згідно із якою постанова НКРЕКП не має сили виконавчого документа (крім випадків, визначених частиною п`ятою статті 13 Закону №1540-VIII), а примусове виконання рішень комісії можливе лише за рішенням суду за зверненням НКРЕКП з відповідним позовом.
Відтак, АТ «Вінницяобленерго» не позбавлене права відмовитись від добровільного виконання оскаржуваної постанови, якою вирішено накласти на ліцензіата штраф за порушення Ліцензійних умов, якщо між сторонами існує спір.
Отже, колегія суддів вважає безпідставними посилання суду апеляційної інстанції на протилежну правову позицію суду касаційної інстанції щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах.
Таким чином на думку колегії суддів вжиті судами попередніх інстанцій заходи у спірному випадку є необґрунтованими. 
VIII.ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до положень статті 351 КАС України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви АТ «Вінницяобленерго» про забезпечення позову - відмовити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30.04.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 у справі №120/1828/20-а скасувати.
У задоволенні заяви Акціонерного товариства «Вінницяобленерго» про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Кравчук
                                                                                          О. П. Стародуб