ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа №640/7501/21                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Келеберда В.І.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2021 року                                                                      м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді                                                                      Ключковича В.Ю.,
суддів                                                                                          Беспалова О.О.,
                                                                                                    Грибан І.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії -
В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з позовом до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, в якому просить, визнати незаконним та скасувати рішення Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України від 12.04.2019 №41, із змінами внесеними рішенням від 14.02.2020 №29, із змінами внесеними рішенням від 17.11.2020 №118, якими затверджено Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги у новій редакції.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.03.2021 позовну заяву залишено без руху, з підстав необхідності подати заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із зазначенням причин пропуску строку звернення до суду та доказів на підтвердження своєї позиції.
06.04.2021 до суду від позивача надійшла заява на виконання вимог ухвали суду, обґрунтована тим, що оскаржуваний акт за своєю суттю є нормативно-правовим актом, оскільки поширюється не на конкретні життєві ситуації, а на заздалегідь невизначену кількість тотожних за своїми ознаками випадків, адресуються колу осіб, не визначених персонально, реалізуються за допомогою правових засобів багаторазової дії, не має чітких часових меж.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.04.2021 позовну заяву повернуто позивачу, оскільки суд першої інстанції вважає, що оскаржуване рішення спрямоване конкретному колу осіб, тобто є внутрішньо розпорядчим документом, яким визначено певні правила для певного кола осіб, а відтак посилання позивача на положення ч. 3 ст. 264 КАС України щодо можливості оскарження рішення Ради адвокатів України протягом всього строку його чинності, є безпідставним, враховуючи те, що таке рішення не містить всіх ознак притаманних нормативно-правовому акту.
Не погоджуючись із ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.04.2021 позивач подав апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить вказану ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Крім того, позивач просить розглянути справу в судовому засіданні.
В апеляційній скарзі позивач вказує, що дійсно закон не визначає правовий статус оскаржуваного рішення, втім позивач оцінює його як регуляторний акт, який безпосередньо впливає на професійну діяльність позивача, громадян, органи державної влади, підприємства, установи та організації всіх форм власності, тобто не обмежений колом суб`єктів, таким чином оскаржуване Положення набуває статусу нормативно-правового акту та може бути оскаржене у будь-який час своєї дії.
10.06.2021 до Шостого апеляційного адміністравтиного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
Відповідач зазначає, що основною правовою формою адвокатського самоврядування є рішення, як документ у якому міститься колективне рішення адвокатської спільноти, прийняте в межах її компетенції і спрямоване на регулювання діяльності адвокатури або вирішення індивідуальних питань пов`язаних з адвокатом та його професійною діяльністю, має внутрішньо-обов`язковий характер, видається з метою досягнення мети адвокатського самоврядування, вирішення його завдань та здійснення самоврядних функцій, які спрямовані для його адресатів.
Акти органів адвокатського самоврядування є нормами самоврядності адвокатури, прийняття яких делеговано органам адвокатського самоврядування чинним законодавством України в межах своєї компетенції при реалізації своїх повноважень та мають сферу дії, обмежену відносинами конкретних суб`єктів - адвокатів.
Таким чином, суд першої інстанції вірно прийшов до висновку, що право позивача на звернення до суду у спірних правовідносинах відповідно до вимог ч. 2 ст. 122 КАС України мало бути реалізовано у шестимісячний строк.
14.06.2021 позивач надав до Шостого апеляційного адміністравтиного суду відповідь на відзив, в якій зазначає, що не погоджується з правовою позицією відповідача у даній справі та наводить відповідне обґрунтування.
У відповідності до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Щодо вимоги апеляційної скарги про призначення справи до розгляду у судовому засіданні, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження)
За приписами частин 1 та 2 ст. 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.
Апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
З урахуванням конкретних обставин справи суд апеляційної інстанції може розглянути такі апеляційні скарги у судовому засіданні з повідомленням учасників справи.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові).
Колегія суддів зважаючи на те, що позивач не обґрунтував жодним чином необхідності розгляду даної справи в судовому засідання, приходить до висновку, що таке клопотання не підлягає задоволенню, а розгляд справи, керуючись зазначеними приписами КАС України, слід здійснювати в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на неї та відповіді на відзив, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд в такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити).
Пунктом 1 ч. 4 ст. 169 КАС України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Відповідно до частин 1 та 2, 3 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
За приписами частин 2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Приписами п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України встановлено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Так, розглянувши позовну заяву позивача, залишаючи позовну заяву без руху, суд першої інстанції дійшов висновку, що в позовній заяві відсутнє обґрунтування щодо пропуску строку звернення з адміністративний позов, оскільки позивач просить, визнати незаконним та скасувати рішення Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України від 12.04.2019 №41, із змінами внесеними рішенням від 14.02.2020 №29, із змінами внесеними рішенням від 17.11.2020 №118, якими затверджено Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги у новій редакції, проте з даним адміністративним позовом звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, за допомогою поштового зв`язку, лише 17.03.2021, чим порушив приписи ч. 2 ст. 122 КАС України.
Як вбачається з матеріалів справи, на виконання вимог ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва 26.03.2021 про залишення позовної заяви без руху, ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції заяву про усунення недоліків, у якій просив відкрити провадження у справі та наводив відповідне обґрунтування щодо необхідності застосування до обчислення строків звернення до суду приписів ч. 3 ст. 264 КАС України.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 №5076-VI (далі - Закон №5076-VI) адвокат - фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом.
Згідно частин 1 та 3 ст. 2 Закону №5076-VI адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
За приписами ст. 3 Закону №5076-VI правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України.
Пункт 5 ч. 1 ст. 21 Закону №5076-VI визначає, що під час здійснення адвокатської діяльності адвокат зобов`язаний виконувати рішення органів адвокатського самоврядування.
Адвокатське самоврядування відповідно до ч. 1 ст. 43 та пунктів 1, 2, 3, 6, 7 ч. 1 ст. 44 Закону №5076-VI ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Відповідно до ч. 1 ст. 45 Закону №5076-VI Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об`єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.
За приписами ч. 1 ст. 55 Закону №5076-VI у період між з`їздами адвокатів України функції адвокатського самоврядування виконує Рада адвокатів України.
Згідно частин 1 та 3 ст. 57 Закону №5076-VI рішення з`їзду адвокатів України та Ради адвокатів України є обов`язковими до виконання всіма адвокатами. Рішення органів адвокатського самоврядування набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інший строк не передбачений рішеннями.
Для обов`язкового виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, прийнято рішення Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України від 12.04.2019 №41, із змінами внесеними рішенням від 14.02.2020 №29, із змінами внесеними рішенням від 17.11.2020 №118, якими затверджено Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги у новій редакції (далі - Положення), що є предметом спірних правовідносин.
Вказане Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги у новій редакції встановлює єдині для всіх адвокатів України, адвокатських об`єднань/адвокатських бюро правила виготовлення, оформлення, зберігання, обліку ордерів.
За приписами ч. 3 Положення в Україні встановлюється єдина, обов`язкова для всіх адвокатів, типова форма ордера, яку затверджує Рада адвокатів України (зразок в Додатку 1).
Колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване положення містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права (обов`язок осіб щодо використання в професійній діяльності адвоката ордеру певної типової форми, регулює порядок зберігання та обліку такого ордеру тощо), носить загальний характер (розрахований на адвокатів, які провадять адвокатську діяльність на час прийняття оскаржуваного Положення та осіб, які в майбутньому матимуть право на здійснення адвокатської діяльності) та підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню.
Крім того, колегія суддів вважає, що нормативно-правовий характер актів Ради адвокатів України підтверджується і їх обов`язковістю, визначеною ч. 1 ст. 57 Закону №5076-VI та відповідно підпадає під розуміння п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України.
Положення є частиною встановлених Законом №5076-VI вимог до здійснення адвокатської діяльності адвокатом, зокрема: адвокат, який здійснює адвокатську діяльність індивідуально, може відкривати рахунки в банках, мати печатку, штампи, бланки (у тому числі ордера) із зазначенням свого прізвища, імені та по батькові, номера і дати видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю; документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: ордер, тощо.
Отже, колегія суддів, не погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не підпадає під ознаки нормативно правового акту, відтак наступний висновок суду першої інстанції щодо пропуску строку звернення до адміністративного суду з даним позовом не знайшов свого підтвердження.
Колегія суддів вважає, за можливе застосувати до даних правовідносин приписи частин 2 та 3 ст. 264 КАС України.
При перегляді оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, колегія суддів застосувала правові висновки Верховного Суду у постанові від 21.12.2020 у справі №816/2353/17, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованою Україною 17.07.1997, встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів» вказав,що   ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. З рішення Європейського суду з прав людини від 17.07.2008 у справі «Каіч та інші проти Хорватії» вбачається, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Так, у справі Delcourt v. Belgium Суд зазначив, що «у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення». У справі Bellet v. Frаnсе Суд зазначив, що «стаття 6 §1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».
Отже, як свідчить позиція Суду у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
В контексті наведеного вище, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Іншим доводам апелянта колегія суддів оцінки не надає, оскільки такі стосуються обставин справи по суті спору.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
За змістом ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки судом першої інстанції порушено норми матеріального і процесуального права, неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до помилкового висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, це є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року про повернення позовної заяви скасувати, а справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії - направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                      В.Ю. Ключкович

Судді                                                                                          О.О. Беспалов

                                                                                                    І.О. Грибан