ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2021 року 

м. Київ
справа № 804/2631/17
адміністративне провадження № К/9901/16977/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області 
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.06.2017 (суддя Бондар М.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2017 (колегія у складі суддів Дадим Ю.М., Уханенка С.А., Богданенка І.Ю.)
у справі №804/2631/17 
за позовом Публічного акціонерного товариства «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» 
до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          21.04.2017 Публічне акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду клопотання Публічного акціонерного товариства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" №01-38/714 від 13.02.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області розглянути клопотання Публічного акціонерного товариства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" №01-38/714 від 13.02.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування орієнтовною площею 19,1944 га, яка розташована на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту) із зміною її цільового призначення на 11.01. - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, та прийняти відповідне рішення.
2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.06.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2017, позов було задоволено. 
3          04.08.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга відповідача на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.06.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2017. Скаржник просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.08.2017 відкрито касаційне провадження. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу було передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що засновником ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" є держава в особі Міністерства економічного розвитку та торгівлі України.
6.          Предметом економічної діяльності ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" є добування руд інших кольорових металів; піску, гравію, глин і каоліну; мінеральної сировини для хімічної промисловості та виробництва мінеральних добрив; інших корисних копалин та розроблення кар`єрів.
7.          Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №406 від 06.08.2014 "Деякі питання забезпечення функціонування підприємств титанової галузі" та Порядку повернення орендованих цілісних майнових комплексів із державних підприємств після припинення або розірвання договору оренди, затвердженого наказом Фонду державного майна України №847 від 07.08.1997, наказом Фонду державного майна України №2253/1073 від 06.09.2014 було дано згоду на передачу Міністерству економічного розвитку і торгівлі цілісних майнових комплексів ДП "Іршанський державний гірничо- збагачувальний комбінат" і ДП "Вільногірський державний гірничо-металургійний комбінат". Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06.09.2014 №1074 за Державним підприємством "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" були закріплені на праві господарського відання зазначені вище цілісні майнові комплекси.
8.          Для провадження господарської діяльності, пов`язаної із видобуванням корисних копалин, на базі цілісного майнового комплексу ДП "Вільногірський державний гірничо- металургійний комбінат" була створена філія "Вільногірський ГМК" ДП "Об`єднана гірничо-хімічна компанія".
9.          Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №1913 від 15.11.2016 "Про утворення Публічного акціонерного товариства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" утворено Публічне акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" шляхом перетворення Державне підприємство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" відповідно до перетворення Державного підприємства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія".
10.          ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" відповідно до положень статті 108 Цивільного кодексу України та наведеного вище наказу є правонаступником усіх прав та обов`язків Державного підприємства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія", а філія "Вільногірський гірничо-металургійний комбінат" ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" - правонаступником всіх прав та обов`язків філії "Вільногірський ГМК" ДП "Об`єднана гірничо-хімічна компанія".
11.          Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 20.02.2015 №6028 на видобування сировини придатної для виробництва цирконового, рутилового, ільменітового, дистен-силіманітового і ставролітового концентратів, а також формувальних, скляних і будівельних пісків Малишевського родовища ділянки Західна, Центральна і Східна (місцезнаходження: Дніпропетровська область, Верхньодніпровський та Криничанський райони, площею 44,9 кв.км.).
12.          Власником спеціального дозволу є ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія", строк дії - до 20.02.2023.
13.          З метою розробки Малишевського родовища рудних пісків ділянки: Центральна і Східна у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області, Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України надано акт про надання гірничого відводу від 02.04.2015 за №3025.
14.          ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" листом від 13.02.2017 №01-38/714 звернулось до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, який зареєстровано відповідачем 15.02.2017 за №19-1017/0/1-17, із клопотанням про надання дозволу ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту), площею 19,1944 га, у постійне користування із зміною її цільового призначення на 11.01 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення для потреб, пов`язаних з користуванням надрами.
15.          До клопотання позивачем надано, серед іншого, копію Спеціального дозволу на користування надрами №6028 від 20.02.2015, копію акту про надання гірничого відводу №3025 від 02.04.2015 з додатком (копія топографічного плану), довідку за даними форми 6-зем з додатком, графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки та графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
16.          Не отримавши відповідь на звернення, позивач звернувся до відповідача із листом від 17.03.2017 №01-38/1309, який зареєстровано відповідачем 20.03.2017 за №19-1992/0/1-17.
17.          Листом від 27.03.2017 №19-4-0.332-5336/2-17 відповідачем надана відповідь на звернення від 15.02.2017 та 20.03.2017, в якій зазначено, що позивачем не усунуто помилки, наведені в попередній відповіді ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, та рекомендовано привести у відповідність наданий пакет документів та повторно звернутись до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.
18.          Не погодившись з вказаними висновками, ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" звернулась до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19.          Позивач позовні вимоги обґрунтував тим, що до клопотання від 13.02.2017 №01-38/714 додано графічні матеріали бажаного місця розташування земельної ділянки з використанням Публічної кадастрової карти України, а тому відмова є протиправною.
20.          Відповідач зазначив, що ДП «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» філія «Вільногірський гірничо-металургійний комбінат» не надано дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з тим, що додані до клопотання графічні матеріали не дозволяють визначити чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель, адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядкую. 
У зв`язку з цим відсутні правові підстави про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що зазначені в листах від 13.01.2017 №19-4-0.332-792/2-17 та від 27.03.2017 №19-4-0.332-5336/2-17 причини ненадання дозволу на розробку проекту землеустрою, не є належними підставами для відмови у розгляді питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу, а із наданих позивачем документів до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області вбачається можливість та достатність документів для здійснення розгляду клопотання поданого позивачем, а тому суд доходить висновку про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції. Вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність бездіяльності в діях відповідача, оскільки клопотання були розглянуті відповідно до вимог законодавства. ПАТ  "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" було надане вмотивоване рішення по суті заявленого (вперше) клопотання про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки наданий заявником пакет документів не відповідав вимогам чинного законодавства, та рекомендовано заявнику повторно звернутися із клопотанням після усунення недоліків, зазначених у даному рішенні. 
23.          На повторне звернення ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області було надано відповідь у формі листа із зазначенням тих же підстав, що були вказані у рішенні по суті, прийнятому за результатами розгляду першого клопотання.
24.          При цьому скаржник наголошує, що позивач при поданні документів як вперше, так і повторно, повинен був зазначати інформацію щодо віднесення запитуваної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні інших осіб, або перебування її в оренді інших осіб, а також дані про бажане місце розташування земельної ділянки.
25.          Також відповідач покликається на те, що в графічних матеріалах, що підготовлені позивачем та долучені до клопотання, відсутнє слова "бажана" земельна ділянка.
26.          21.09.2017 надійшов відзив від позивача, в якому було зазначено про правомірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що відповідач порушив вимоги чинного законодавства, не розглянувши клопотання позивача у встановлений місячний термін.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
28.          Статтею 123 Земельного кодексу України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
29.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, за результатом розгляду клопотання Позивача про надання дозволу на розробку проекту земельної ділянки, Відповідачем рішення не приймались, а було тільки повідомлено Позивача, що ним не було усунуто помилки, зазначені в попередній відповіді ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 13.01.2017 №19-4-0.332-792/2-17.
30.          В свою чергу, як вбачається з листа ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 13.01.2017, недоліками наданої Позивачем документації було те, що надані до клопотання графічні матеріали не дозволяють визначити чи належить позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, а тому відсутність правові підстави про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою.
31.          Положеннями Земельного кодексу України не передбачено обов`язок особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, надання інформації щодо перебування земельної ділянки у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги.
32.          Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо порушення відповідачем порядку розгляду клопотання ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки відповідь Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області на вказане клопотання була надана із вказівками на прийняте рішення за результатами розгляду по суті іншого клопотання. Таким чином клопотання ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" від №01-38/714 від 13.02.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою по суті відповідачем не було розглянуто. 
33.          Щодо посилань скаржника про незазначення ПАТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" інформації щодо віднесення запитуваної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні інших осіб, або перебування її в оренді інших осіб, а також дані про бажане місце розташування земельної ділянки, то такі посилання є безпідставними з огляду на можливість відповідача за поданими клопотанням та документами, доданими до такого клопотання, визначити відношення позначеної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування/ не перебування її у користуванні та її розташування.
34.          Аналогічна позиція була висловлена у постанові Верховного Суду від 04.09.2018 у справі №804/2607/17.
35.          Також Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанції про те, що надана схема розташування земельної ділянки є додатком до довідки форми 6-зем, яка виготовлена структурним підрозділом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області - Управлінням Держгеокадастру у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області. Відсутність слова «бажана» в графічних матеріалах, що підготовлені позивачем та долучені до клопотання, а саме: в умовах позначення, не є істотним для прийняття рішення за результатами розгляду клопотання по суті. Як вбачається зі змісту цього графічного матеріалу, він має найменування «Схема бажаного місця розташування земельної ділянки», а тому відсутні підстави вважати таку земельну ділянку не бажаною для отримання у користування позивачем.
36.          Слід також зазначити, що як у змісті самого клопотання, так і у доданих матеріалах, позивач надає відомості про земельну ділянку, у тому числі про її місце розташування, яку він бажає отримати у користування, тобто особа, яка має намір отримати у користування певну земельну ділянку, висловлює своє бажання про її отримання.
37.          Також, судом встановлено, що до клопотання, поданого до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, позивачем також додано графічні матеріали бажаного місця розташування земельної ділянки з Публічної кадастрової карти України.
38.          Чітких критеріїв, як саме повинне бути зображено бажане місце розташування земельної ділянки у графічних матеріалах, що додаються до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, чинне законодавство не містить.
39.          Щодо доводів скаржника про дискреційне повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до положень частини 4 статті 105 та частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), адміністративний позов може містити вимоги про зобов`язання відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії.
40.          Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення або вчинити дії не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.
41.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування судами прешої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішень.
42.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року у справі №804/2631/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           Кравчук В. М.

Суддя                                                                                                      Єзеров А. А.

Суддя                                                                                                               Стародуб О. П.