П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
21 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/543/18
Провадження № 11-73заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 лютого 2021 року (судді Хохуляк В. В., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.) у справі № 9901/543/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія)про визнання дій неправомірними, визнання незаконним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У квітні 2018 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Комісії, у якому просив:
- визнати неправомірними дії колегії ВККС, допущені 28 березня 2018 року в ході співбесіди під час проходження позивачем кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області, що полягали у незаконному та безпідставному визнанні позивача таким, що не відповідає займаній посаді судді;
- визнати незаконним і скасувати рішення колегії Комісії від 28 березня 2018 року № 101/ко-18, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області.
2.   На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначив про протиправність прийнятого ВККС рішення, оскільки Комісія вийшла за межі своїх повноважень. 
3.   На думку позивача, європейські стандарти не передбачають можливості звільнення суддів з посади лише за результатами кваліфікаційного оцінювання. При цьому стаття 126 Конституції України не визначає такої підстави для звільнення судді з посади, як невідповідність судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності. 
4.    ОСОБА_1 вважає, що законом, яким надано необмежені повноваження ВККС щодо встановлення будь-яких оцінок за критерієм професійної етики та доброчесності без необхідності їх обґрунтування, порушено принцип верховенства права, а відсутність у законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист. 
5.   На переконання позивача, оскаржуване рішення, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, не містить підстав і мотивів його ухвалення, що свідчить про протиправність рішення ВККС та необхідність його скасування.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
6.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 лютого 2021 року закрив провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7.   Судове рішення мотивовано тим, що рішення ВККС з рекомендацією Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді позивача є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8.   Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що вважає постановлену ухвалу незаконною, оскільки суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, а також порушив норм матеріального та процесуального права.
9.   На думку скаржника, цей спір має ознаки адміністративного та поза розумним сумнівом підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а можливість оскарження прийнятого Комісією рішення окремо від будь-яких інших рішень прямо передбачена законом. Висновки суду першої інстанції про те, що рішення ВККС може бути оскаржене виключно разом із прийнятим на його підставі рішенням ВРП, не ґрунтуються на законі й суперечать як правовим позиціям Конституційного Суду України, так і міжнародним стандартам у сфері правосуддя. 
10.        Скаржник зауважив, що реалізація права на оскарження прийнятого Комісією рішення не поставлена чинним законодавством у залежність від будь-яких інших чинників, зокрема таких, як прийняття або неприйняття будь-яких інших рішень іншими органами та посадовими особами на його підставі. При цьому закон не передбачає й будь-якого відтермінування такого оскарження рішення Комісії.
11.        На переконання ОСОБА_1 , оскаржуваною ухвалою суд першої інстанції не лише неправильно застосував закон, яким обмежено право на безпосереднє звернення до суду, а фактично відмовив у доступі до правосуддя у випадку, коли можливість судового оскарження відповідного акта прямо передбачена законом. До того ж рішення про закриття провадження в адміністративній справі за його позовом було прийнято судом першої інстанції за відсутності підстав для цього, передбачених процесуальним законом, оскільки провадження було закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України не у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, як передбачає ця норма, а з цілком іншої підстави, не передбаченої процесуальним законом, а саме у зв`язку із нібито передчасністю подання адміністративного позову. 
12.        Отже, оскаржуваною ухвалою позивачу штучно створено нездоланну перешкоду в подальшому доступі до правосуддя.
13.        На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи 
14.        На момент розгляду справи ВККС відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду не надіслала.
Рух апеляційної скарги
15.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 березня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу № 9901/543/18.
16.        Ухвалою від 29 березня 2021 року Велика Палата Верховного Судупризначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх її учасників про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.
Обставини справи, установлені судом
17.        Указом Президента України від 30 квітня 2010 року № 590/2010 «Про призначення суддів», зокрема,  ОСОБА_1 призначено на посаду судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області строком на п`ять років.
18.        Рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області  ОСОБА_1 .
19.         ОСОБА_1 склав анонімне письмове тестування, за результатами якого набрав 83,25 бала. За результатами виконаного практичного завдання позивач набрав 93,5 бала. На етапі складення іспиту суддя загалом набрав 176,75 бала.
20.        Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників за критеріями особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
21.        За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрав 375,75 бала. 
22.        За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу II Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (далі - Положення), затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16, суддя набрав 71 бал. За цим критерієм  ОСОБА_1 оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.
23.        За критерієм доброчесності, оціненим за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу II Положення, суддя набрав 67 балів. За цим критерієм  ОСОБА_1 оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.
24.        За результатами кваліфікаційного оцінювання суддя Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області  ОСОБА_1 набрав 513,75 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
25.        Рішенням від 28 березня 2018 року № 101/ко-18 колегія Комісії: визначила, що суддя Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 513,75 бала; визнала суддю Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; вирішила рекомендувати ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області.
26.        Вважаючи вказане рішення ВККС протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
27.        Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28.        Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
29.        Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії Комісії.
30.        На підставі пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
31.        Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
32.        У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), series A, № 93).
33.        Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
34.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
35.        За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
36.        За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
37.        Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
38.        За правилами пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
39.        Як убачається з матеріалів справи,  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом провизнання протиправним і скасування рішення Комісії від 28 березня 2018 року № 101/ко-18, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області, та рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення позивача з посади судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області.
40.        Згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
41.        Таким чином, рішення ВККС про надання рекомендації щодо звільнення судді з посади може бути оскаржено тільки разом із рішенням ВРП, ухваленим за відповідною рекомендацією.
42.        Отже, рішення ВККС про надання рекомендації щодо звільнення судді з посади саме по собі не має наслідком звільнення судді. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
43.        Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
44.        ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
45.        Ураховуючи наведене, а також статус і повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду вважає, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
46.        Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 (провадження № 11-1344заі18), від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/831/18 (провадження № 11-1213заі19), від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/810/18 (провадження № 11-202заі20), від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/3/19 (провадження № 11-222заі20).
47.        За таких обставин правильним є висновок суду першої інстанції про те, що рішення ВККС від 28 березня 2018 року № 101/ко-18, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області, та рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення позивача з посади судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області, окремо не підлягає судовому контролю, а може бути оскаржене тільки з рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією, а відтак суд першої інстанції на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України обґрунтовано закрив провадження у справі.
48.        Позовна вимога про визнання неправомірними дій колегії ВККС, вчинених 28 березня 2018 року в ході співбесіди під час проходження  ОСОБА_1 кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області, що полягали у незаконному та безпідставному, на думку позивача, визнанні його таким, що не відповідає займаній посаді судді, нерозривно пов`язана з позовною вимогою про скасування рішення ВККС від 28 березня 2018 року № 101/ко-18 та фактично є обґрунтуванням і метою останньої, а отже, їй також не може надаватися правова оцінка судом до прийняття рішення ВРП.
49.        Наведене спростовує посилання  ОСОБА_1 в апеляційній скарзі на порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо відсутності підстав для закриття провадження у справі.
50.        Інші доводи скаржника, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції також не спростовують. 
51.        Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у більш широкому розумінні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
52.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
53.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
54.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1  задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 лютого 2021 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                          Т. О. Анцупова                                                 Л. М. Лобойко
                                                     І. В. Григор`єва                                                     К. М. Пільков
                                                     М. І. Гриців                                                        О. Б. Прокопенко
                                                     Д. А. Гудима                                                         В. В. Пророк
                                                     Ж. М. Єленіна                                                    О. М. Ситнік
                                                     Л. Й. Катеринчук                                             В. М. Сімоненко
                                                     В. С. Князєв                                                      І. В. Ткач
                                                     Г. Р. Крет                                                          С. П. Штелик