ф
ОКРЕМА ДУМКА

21 квітня 2021 року 
Київ
справа №360/3611/20
адміністративне провадження №Пз/9901/32/20

судді Верховного Суду Стародуба О.П. щодо рішення Верховного Суду від 21.04.2021 у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Попаснянському районі Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
Цим рішенням Верховний Суд визнав протиправним та скасував рішення про відмову в призначенні пенсії на пільгових умовах та зобов?язав Управління Пенсійного фонду України в Попаснянському районі Луганської області призначити ОСОБА_1 пенсію на пільгових умовах за Списком № 2 з 12 серпня 2020 року на підставі пункту "б" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" в редакції, яка діяла до ухвалення Закону України від 02 березня 2015 року № 213-VІІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення". 
Постановляючи таке рішення Верховний Суд виходив з того, що відповідач не застосував більш сприятливий закон, який передбачає право позивача на обумовлену попередньою роботою пільгову пенсію, проте застосував закон, який позбавляє зазначеного права, отже діяв всупереч вимог верховенства права.
Відповідно до частини 3 статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. 
На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо даного рішення.
Так, відповідно до статті 46 Конституції України (Закон від 28.06.1996р.) забезпечення громадян у разі їх повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом гарантується, зокрема, загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій.
Закон України «Про пенсійне забезпечення» від 05.11.1991р. №1788-ХІІ (далі Закон №1788), який був прийнятий до прийняття Конституції України, передбачав право на пенсійне забезпечення, яке за своєю природою та принципами відрізнялось від гарантованого Основним Законом загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Водночас, принципи та загальні правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування громадян в Україні визначають Основи законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - Основи).
Відповідно до статті 2 Основ Законодавство України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування складається з цих Основ та прийнятих відповідно до них законів, інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Відповідно до статті 4 Основ пенсійне страхування є одним з видів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
На реалізацію положень Конституції України та Основ 09.07.2003р. прийнято Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» №1058-VI (далі Закон №1058), який, серед іншого, визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій.
З прийняттям Закону №1058 він набув статусу провідного закону у сфері пенсійного страхування, яким врегульовано усі правовідносини пов?язані з функціонуванням системи пенсійного страхування, призначенням, перерахунком і виплатою пенсій.
Одночасно, пунктом 16 Прикінцевих положень цього Закону передбачено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Також цим пунктом визначено сферу застосування Закону України   "Про пенсійне забезпечення", положення якого застосовуються лише в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугу років.
Аналогічного змісту положення відображено у примітці преамбули Закону України   "Про пенсійне забезпечення".
Таким чином, Законом №1058 передбачено його пріорітет над іншими Законами України та іншими нормативно-правовими актами у сфері пенсійного страхування, а також визначено сферу, у якій Закон №1788 продовжує діяти одночасно з цим Законом. 
В іншій частині Закон №1788 втратив чинність.
В подальшому Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» від 03.10.2017р. № 2148-VIII (далі Закон №2148) внесено зміни до Законів №1788 та №1058, відповідно до яких питання визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугою років також передано в сферу застосування Закону №1058. 
Одночасно, цим Законом внесено зміни і до пункту 16 Прикінцевих положень Закону №1058, відповідно до яких положення   Закону України "Про пенсійне забезпечення" з цього часу застосовуються виключно в частині визначення права на пенсію за вислугу років для осіб, які на день набрання чинності   Законом України   "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" мають вислугу років та стаж, необхідні для призначення такої пенсії.
Фактично Законом №2148 повністю передано в сферу дії Закону №1058 регулювання правовідносин щодо визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугою років та одночасно припинено в цій частині застосування Закону №1788.
Таким чином, висновки суду щодо чинності станом на час вирішення цієї справи положень Закону №1788 в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах та можливість застосування його під час вирішення спору видаються необгрунтованими.
Рішення Конституційного Суду України від 23.01.2020р. №1-р/2020, яке покладено в основу обгрунтувань висновків суду у цій справі, не відновлює дію Закону №1788 і не змінює правове регулювання спірних у цій справі правовідносин.
Крім того, відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про Конституційний Суд України» з метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності   Конституції України   (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності.
Водночас, як встановлено судом у цій справі позивач досягла 50 річного віку та набула усіх передбачених Законом №1788 необхідних умов для призначення пенсії на пільгових умовах лише у серпні 2020 року. 
Однак на той час Закон №1788, як зазначено вище, уже втратив чинність, правовідносини щодо призначення позивачу пенсії на пільгових умовах виникли після втрати ним чинності і до них цей Закон не застосовується, тому припущення щодо розгляду конституційного подання в межах частини другої статті 8 Закону України «Про Конституційний Суд України» також видається необгрунтованим.
У рішенні від 08.06.2016р. № 4-рп/2016, яким також обгрунтовано висновки суду у цій справі, Конституційний Суд України, серед іншого, зробив висновок про неможливість повторного запровадження правового регулювання, яке Конституційний Суд України раніше визнав неконституційним.
Однак зміни до Закону №1058 (щодо визначення цим Законом права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугу років і звуження у зв?язку з цим сфери застосування Закону 1788) внесено Законом від 03.10.2017р. №2148-VIII за більш ніж два роки до постановлення Конституційним Судом України рішення від 23.01.2020р. №1-р/2020, тому відсутні підстави стверджувати про повторне запровадження правового регулювання, яке Конституційний Суд України раніше визнав неконституційним.
На мою думку застосування за «аналогією» висновків суду конституційної юрисдикції, зроблених щодо одного закону, до іншого закону, який не був предметом конституційного контролю, є сумнівним з огляду на повноваження суду загальної юрисдикції.

Щодо оцінки дій відповідача у цій справі.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди  перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені   Конституцією   та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Верховенство права є принципом, яким керується суддя здійснюючи правосуддя (статті 8, 129, 147 Конституції України), а також основною засадою (принципом) адміністративного судочинства (частина друга статті 2 КАС України).
Відмовляючи у призначенні позивачу пенсії відповідач у цій справі керувався Законом №1058, в редакції Закону №2148, який на той час був чинним і регулював спірні правовідносини, тому відповідач не діяв явно всупереч закону та не прийняв оскаржуване рішення за відсутності до цього передбачених законом підстав.
В свою чергу висновки Конституційного Суду України у рішенні від 23.01.2020р. №1-р/2020 стосувались змін внесених Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" №213 до Закону №1788, який як зазначено вище станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин не діяв і відповідачем під час прийняття рішення не застосовувався.
Таким чином, у відповідача був відсутній вибір між більш чи менш сприятливим для позивача законом, оскільки спірні правовідносини на час їх виникнення регулював один Закон (№1058). 
Відповідач у спірних правовідносинах діяв послідовно, своєчасно, прозоро і виходячи з наданих йому законом повноважень не міг змінити ситуацію на користь позивача. 
З таких міркувань не можна стверджувати, що відповідач у спірних правовідносинах не забезпечив дотримання принципу належного урядування.
Наявність у позивача легітимних очікувань також не відміняє закріпленого у статті 19 Конституції України обов`язку діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України і не може бути достатньою підставою для прийняття пенсійним органом як суб`єктом владних повноважень позитивного для позивача рішення.
Підсумовуючи наведене, вважаю за неможливе задоволення позовних вимог у цій справі на підставі норм Закону України «Про пенсійне забезпечення».
Водночас, задоволення позовних вимог можливе лише в разі визнання Конституційним Судом України неконституційними відповідних положень Закону від 03.10.2017р. №2148-VIII в частині змін до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Суддя